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行政执法与行政审判

6月18日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第六期（总第二十八期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政审判庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。

答疑实录  

问题一：当事人申请行政复议的事项明显不属于行政复议、行政诉讼受案范围，当事人就复议机关的不予受理行为提起诉讼的，人民法院如何处理？（提问人：西藏自治区高级人民法院行政审判庭  白玛旺姆）

答疑意见：

依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定以及2010年6月28日《最高人民法院行政审判庭关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》（〔2010〕行他字第15号），当事人对复议机关作出的不予受理行政复议申请决定或者不予受理行政复议申请告知提起诉讼的，人民法院一般应当受理。但是，属于下列情形的，人民法院可以根据情况依法裁定不予立案、驳回起诉或者不予登记立案：

第一，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第93条第2款，当事人申请事项明显不属于行政机关权限范围，其就行政机关答复或者不作为申请行政复议,亦不属于行政复议、行政诉讼受案范围。复议机关据此作出不予受理复议申请决定或者不予受理复议申请告知，当事人对不予受理行为提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。当事人就信访事项、驳回申诉的重复处理行为、刑事处罚等明显不属于行政复议范围的事项申请复议、继而起诉的，可以参照《行诉解释》第55条第2款之规定，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案。

第二，当事人不以保护合法权益为目的，对明显不属于行政机关权限范围的事项，长期、反复通过复议、诉讼滋扰行政机关、扰乱诉讼秩序，符合《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第10条“违法起诉或者不符合法律规定”情形，或者《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条“滥用诉权、恶意诉讼等行为”情形的，依法不予登记立案。

问题二：如何理解《行政复议法》第23条第1款第3项关于未履行法定职责的复议前置规则？（提问人：河南省周口市中级人民法院行政审判庭  刘香云）

答疑意见：

《行政复议法》第23条第1款第3项规定：“申请人认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形，应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。”实践中对上述条文的理解与适用存在一定分歧。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（2026年修订，以下简称新《行政复议法实施条例》）第30条中对该条款适用予以明确，实践中，可从以下方面把握:

第一，关于未履行法定职责的适用事项。新《行政复议法实施条例》第30条第1款规定：“行政复议法第二十三条第一款第三项规定的行政机关未履行法定职责，是指申请人向行政机关申请履行相应法定职责，该行政机关存在行政复议法第十一条第三项、第十一项、第十二项、第十四项规定的在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责的情形。”据此，未履行法定职责的范围，仅限行政许可、人身财产及受教育等合法权益保护、社会保障给付、政府信息公开四类事项中的前述行政不作为情形。

第二，关于未履行法定职责的行为形态。依据新《行政复议法实施条例》第30条，行政复议法第23条第1款第3项的未履行法定职责，是指行政机关在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责；行政机关明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行的，不属于前述情形。据此，适用复议前置的未履行法定职责形态，应仅限于行政机关消极行政不作为。

需要关注的是，未履行政府信息公开职责与政府信息不予公开的复议前置适用问题。两类行为均适用复议前置规则，但其适用条件存有明显区别。一是行政机关对政府信息公开申请消极不作为的，依据新《行政复议法实施条例》第30条规定，应当适用《行政复议法》第23条第1款第3项的“未履行法定职责”复议前置规范。二是行政机关对政府信息公开申请作出不予公开处理的，适用《行政复议法》第23条第1款第4项的复议前置规范。《行政复议法》第23条第1款第4项规定的“不予公开”，依据《行政复议法》规定精神和新《行政复议法实施条例》第31条规定，主要是指行政机关认为申请公开的政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条、第15条、第16条有关国家秘密，商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的信息，内部事务信息，过程性信息以及行政执法案卷信息规定的情形，决定全部或者部分不予公开的行为。

问题三：如何区分适用《行政复议法》第63条“未正确适用依据”与第64条“适用的依据不合法”？（提问人：甘肃省高级人民法院行政审判庭  赵静莉）

答疑意见：

新修订的《行政复议法》完善了行政复议决定体系，细化并区分了变更、撤销、确认违法决定的适用条件，并确立了优先适用变更决定的原则。厘清“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”两种情形，是依法准确适用前述规则的关键。

“未正确适用依据”，侧重于适用行为存在差错，所援引的法律依据本身合法，仅在依据选择、条文理解层面出现错误。新《行政复议法实施条例》第56条明确，未正确适用依据包括错误适用依据具体条款、低位阶依据替代高位阶依据、以一般规定替代特殊规定、仅部分援引、未明确适用依据等情形。行政行为构成未正确适用依据的，依据《行政复议法》第63条第1款第2项规定，复议机关依法予以变更。

“适用的依据不合法”，侧重于依据本身存在效力问题，行政机关适用的依据本身违法或者不具有法律效力。新《行政复议法实施条例》第57条第1款明确，适用的依据不合法包括依据尚未生效、超越制定主体权限制定、内容违反上位法等情形。行政行为适用依据不合法的，依据《行政复议法》第64条第1款第3项规定，复议机关一般依法撤销或者部分撤销该行政行为。

在实践中，应当厘清“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”的界限，严格遵循变更决定优先原则。结合《行政复议法》对复议决定体系的修订导向，行政行为有合法的依据可以适用，但行政机关错误选择适用不合法依据的，应属于未正确适用依据，复议机关优先作出变更决定，而非撤销决定。依据新《行政复议法实施条例》第57条第2款规定，行政行为适用的依据不合法，但有合法依据可以适用且符合《行政复议法》第63条规定情形的，复议机关可以作出变更决定，即能够以变更决定纠正适用依据不合法的，尽可能不作出撤销决定，以确保行政法律关系的稳定，实现案结事了、定分止争。

问题四：申请人超过合理限度申请公开政府信息，行政机关可否收取信息处理费？申请人对收取信息处理费的决定存在异议，如何寻求救济？（提问人：上海市第三中级人民法院行政审判庭  马慧芳）

答疑意见：

针对申请人超过合理限度申请公开政府信息的收费及救济问题，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）及《国务院办公厅关于印发〈政府信息公开信息处理费管理办法〉的通知》（国办函〔2020〕109号，以下简称《管理办法》）等相关规定，应准确把握以下规则：

第一，准确认定收费条件，依法规范收取信息处理费。政府信息公开制度的目的在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提升政府工作透明度，推动法治政府建设，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，但政府信息公开申请权不得滥用。《政府信息公开条例》第42条规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。”2020年11月17日，国务院办公厅印发了《管理办法》，自2021年1月1日起施行。据此，当申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围时，行政机关可以根据《管理办法》第3条、第4条、第5条的规定收取相应费用。

第二，明确逾期不缴费的法律后果。根据《管理办法》第6条的规定，行政机关依法决定收取信息处理费的，应当在政府信息公开申请处理期限内发出收费通知，说明收费的依据、标准、数额及缴纳方式等。申请人应当在收到收费通知次日起20个工作日内缴纳费用。若申请人逾期未缴纳费用，将产生“视为放弃申请”的法律后果，行政机关不再处理该政府信息公开申请。

第三，规范后续救济途径，明确审查重点。申请人对收取信息处理费的决定存在异议的，应当遵循法定救济路径。依据《管理办法》第7条的规定，申请人不能单独就该收费决定申请行政复议或者提起行政诉讼。如果申请人针对收费决定直接起诉，人民法院依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。申请人可以在缴费期满后，针对行政机关“不再处理其政府信息公开申请的行为”，依据《政府信息公开条例》第51条的规定寻求救济。具体救济途径包括：一是行政监督途径，向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报；二是依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在行政复议、行政诉讼程序中，合法性审查重点为：申请人的申请数量、频次是否确实明显超出合理范围，行政机关选择计收标准是否适当，收费通知程序是否合法，以及逾期未缴费导致申请被视为放弃的事实是否清楚。

第四，甄别申请人申请政府信息公开的真实目的。申请人以政府信息申请形式进行信访、投诉、举报等活动的，不符合申请政府信息公开的法定条件，依据《政府信息公开条例》第39条第1款的规定，不作为政府信息公开申请处理，即类似于当事人的行政复议申请不符合受理条件。当事人提起信访、投诉、举报虽属其享有的正当权利，但是不应当通过政府信息申请公开途径提出，而是应依法通过其他法定渠道主张。

问题五：当事人对国有土地使用权出让协议履行提起民事诉讼并获受理，再就该协议履行申请行政复议，复议机关应否受理？（提问人：山西省高级人民法院行政审判庭  支鹏）

答疑意见：

该问题涉及“一事不再理”原则的理解与适用。“一事不再理”从程序意义上看，是指当事人不得就已经寻求国家机关救济的案件重新要求救济，或者一个案件在国家机关作出决定并生效后，当事人不得就双方争议的内容再行寻求救济。“一事不再理”原则既适用于民事诉讼、行政诉讼等司法程序，亦贯穿行政执法、行政复议全过程，目的在于防止重复救济、节约救济资源、避免公权力处理相互冲突从而影响国家公信力。参照《行诉解释》第106条有关重复起诉的规定，判断是否构成重复救济，应以当事人、争议标的、实质诉求三项要件是否同一为标准，诉讼程序类型并非考量因素。也就是，是否构成重复救济，应当以后救济程序与前救济程序的当事人是否相同、争议标的是否相同、请求是否相同或者后救济程序的有关请求是否被前救济程序决定所包含为标准，当事人选择的救济类型原则上不影响重复救济的认定结论。

《行政复议法》对“一事不再理”作出明确规定。该法第29条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”该法第30条第1款规定，复议申请受理条件包括：复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。上述规定虽表述“行政诉讼”，但其核心规制逻辑为“同一行政行为已经由人民法院受理，不得再申请复议”，适用范围并不限于行政诉讼。尤其是国有土地使用权出让协议纠纷，实务中本来就存在民事或者行政诉讼程序适用的争议，如当事人在民事诉讼中起诉指向的行为或者争议、提出的请求、争议相对方均与后续申请行政复议完全一致；案涉行政协议已由人民法院作为民事案件受理，特别是就协议中涉及的行政机关行政行为合法性予以审查的，当事人不得再就该协议申请行政复议。

综上，当事人已就国有土地使用权出让协议履行提起民事诉讼并获受理，再行申请行政复议，不符合《行政复议法》第30条第1款第7项规定的受理要件。复议机关应当依据该条第2款规定，在审查期限内决定不予受理并说明理由。

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