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最高判例研究

裁判要旨

引发张某发信访的征地补偿事项，人民法院已作出生效裁判；针对张某发的多次信访，相关单位工作人员多次接访、了解并按政策给予了答复，针对张某发存在的实际困难，奉节县有关部门已进行帮扶安置。张某发在没有合理诉求的情况下采取越级进京打卡信访的方式进行信访，属于违法信访。因其多次进京信访导致属地政府某镇政府派人前往北京劝返，致使政府的财力、物力、人力损失，也势必影响某镇政府的正常工作秩序，致使某镇政府的工作不能正常进行，已构成违反治安管理行为。奉节公安局对其作出行政拘留决定具有事实依据。

裁判文书

重庆市第二中级人民法院

行 政 判 决 书

(2025)渝02行终62号

上诉人（一审原告）：张某发，男，1969年11月16日出生，汉族，户籍地重庆市奉节县。

被上诉人（一审被告）：重庆市奉节县公安局，住所地重庆市奉节县夔州西路222号。

委托诉讼代理人:冯某花，该局民警。

上诉人张某发因诉被上诉人重庆市奉节县公安局（以下简称奉节公安局）行政拘留一案，不服重庆市奉节县人民法院（2024）渝0236行初106号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。张某发作为案涉行政行为的相对人，具有提起本案行政诉讼的原告资格。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。奉节公安局作为辖区治安管理工作主管部门，具有作出被诉行政行为的法定职权，是本案适格的被告。

根据本案各方诉辩意见和审理查明事实，归纳本案争议焦点为：1.张某发多次进京信访的行为是否影响某镇政府的单位秩序；2.奉节公安局作出的案涉行政处罚决定的事实是否清楚，程序是否合法。评析如下：

首先，张某发多次进京信访的行为是否影响某镇政府的单位秩序。《信访工作条例》第十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。信访人采用走访形式提出涉及诉讼权利救济的信访事项，应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。各级机关、单位应当落实属地责任，认真接待处理群众来访，把问题解决在当地，引导信访人就地反映问题。第二十六条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为……。由此可知，信访是国家通过法规形式赋予公民向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的权利，公民应当按照信访的法定方式、法定途径、法定程序依法进行信访，不能通过信访损害国家、社会、集体的利益，不应当将信访作为向政府施压的手段，公民也不能通过信访方式达到满足其不合理诉求的目的。本案中，张某发信访所反映的事项，人民法院已作出生效裁判；针对张某发的多次信访，相关工作人员多次接访、了解并按政策给予了答复，相关单位也依法作出书面信访答复；针对张某发存在实际困难，奉节县有关部门已落实了帮扶安置举措。根据奉节公安局对吴某英、黄某胜、袁某洋、张某杰的询问笔录，某镇政府作出的情况说明，能够证实张某发分别于2024年4月21日、2024年5月19日、2024年5月26日到北京的相关部门（国家信访局、公安部、中纪委等）进行信访、打卡的事实，张某发在没有合理诉求的情况下采取越级、进京的方式进行信访，该信访行为本身就不属于信访的法定途径和法定程序。因张某发多次进京信访，需要属地政府某镇政府派人前往北京劝返，必然导致政府的财力、物力、人力损失，也势必会影响某镇政府的正常秩序，且张某发在2024年2月15日因多次到北京越级信访被行政处罚过一次。奉节公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，对张某发处行政拘留十日并无不当。

其次，奉节公安局作出的案涉行政处罚决定程序是否合法。奉节公安局在作出被诉行政处罚决定前，依照规定履行了立案、调查、按照法定程序对张某发进行传唤、通知被传唤人家属、告知相关权利、作出决定并送达等法定程序，同时保障了张某发陈述、申辩的权利。在处罚决定作出前，由具备资质的人员进行法制审核，程序符合法律规定。

张某发在庭审中新增诉讼请求“确认奉节公安局2024年6月4日至6月5日对其传唤违法。”根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，张某发在庭审中新增的诉讼请求，法院不予准许。

综上，奉节公安局作出的奉节公（康乐）行罚决字〔2024〕10号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚恰当，张某发请求撤销的理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张某发的诉讼请求。案件受理费50元，由张某发负担。

宣判后，一审原告张某发不服，向本院提出上诉称，一审判决认定事实不清，采信证据不当，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。

奉节公安局答辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对一审法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。因各方当事人对本案属人民法院行政诉讼受案范围、各方诉讼主体资格、起诉期限，以及行政机关的行政职权等问题无争议，故本院予以确认，不再赘述。

本案争议焦点在于被诉行政拘留行为是否合法。就此，根据《信访工作条例》的规定，信访作为公民向国家有关机关反映情况、提出建议、表达诉求的渠道之一，是每个公民的权利，但行使信访权利的前提是依法有序进行。信访人违反《信访工作条例》等相关法律规定，扰乱社会公共秩序、信访秩序，构成违反治安管理行为的，公安机关有权给予信访人治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”上述法条赋予了公安机关对构成违反治安管理行为的违法信访行为的行政处罚职权。具体到本案，引发张某发信访的征地补偿事项，人民法院已作出生效裁判；针对张某发的多次信访，相关单位工作人员多次接访、了解并按政策给予了答复，针对张某发存在的实际困难，奉节县有关部门已进行帮扶安置。张某发在没有合理诉求的情况下采取越级进京打卡信访的方式进行信访，属于违法信访。因其多次进京信访导致属地政府某镇政府派人前往北京劝返，致使政府的财力、物力、人力损失，也势必影响某镇政府的正常工作秩序，致使某镇政府的工作不能正常进行，已构成违反治安管理行为。奉节公安局对其作出行政拘留决定具有事实依据。

奉节公安局在作出被诉行政处罚决定前，依法予以立案调查、按照法定程序传唤张某发并通知其家属、告知相关权利、驳回张某发提出的回避申请后，听取了张某发对拟作出的行政处罚的陈述、申辩意见，由具备资质的人员进行法制审核后作出处罚决定并送达，程序合法。

综上所述，张某发的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张某发负担。

本判决为终审判决。

审判长　　程鸿声

审判员　　盛建华

审判员　　黄文革

二〇二五年四月十六日

书记员　　熊雨来

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