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似水流年

行政处罚追责时效
一、法律规定 《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条　违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
二、法律条文的理解
（一）对“二年未发现”的理解 全国人大法工委关于如何认定行政处罚追诉（追责）时效“二年未被发现”的答复 问：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”在对违法违纪律师行政处罚中，一些地方司法行政机关对该条款中“二年未被发现”的认定问题存在不同理解。
我部认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。 以上当否，请函复。（某部 2004年11月10日） 答：同意你部的意见。（2004年12月25日） (2004年11月10日 司发函〔2004〕212号）（司法部）
个人观点：以处罚机关发现为准，但是其他机关发现并及时转交、移交或群众举报后被认定属实的，发现时效以其他机关发现或举报时间为准。追责时效不发生中止、中断。
（二）对“违法行为发生之日”的理解 这个关系到追究行政违法行为的起算点。
主要有三种观点：
第一种是指违法行为成立之日；
第二种是指违法行为完成或者停止之日；
第三种是指违法行为的实施之日。
1、2021年6月出版，由人民法院出版社出版，江必新主编的《行政处罚法》释义第215页中说，有代表性的三种不同的理解： 第一种是指违法行为成立之日；（多数论者坚持的观点） 第二种是指违法行为完成或者停止之日；（与连续或继续状态时的终了之日没区别） 第三种是指违法行为的实施之日。（绝大多数情况下就是违法行为成立之日） 江必新的《行政处罚法》释义并没有结论。
2、全国人大网站发布的《中华人民共和国行政处罚法》释义中对“违法行为发生之日”的解释。旧《行政处罚法》第二十九条 第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。” 【释义】本条第二款明确了追责时效的起算方法。这里所指的“违法行为发生之日”，即指违法行为停止之日。
3、2021年6月出版，由法制出版社发行，袁雪石著的《中华人民共和国行政处罚法》释义第236页中说，“违法行为发生之日是指违法行为完成或者停止之日。”
“发生”的解释 （1）原来不存在的事情出现了； （2）出现； （3）产生、兴起
个人观点：对于“违法行为发生之日”的理解主要是对“发生”一词的理解，我们应当按照“发生”一词本来的含义去解释，违法行为的发生之日应当是违法行为的出现、产生之日。
（三）对“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日”的理解
1、违法行为有连续或者继续状态的的认定 （1）违法行为的连续状态 违法行为的连续状态是指同一行为人基于同一个违法故意，在一定时间内连续实施了数个独立的同一违法行为，且这些违法行为触犯的是同一个法律规范。
对于“连续状态违法行为”还应注意几点：第一，连续状态的中断；
第二，可以按独立存在的具体行为的个数将其分解为若干相应的违法行为；
第三，如果最后的一个违法行为在追责时效内，处于连续状态的所有违法行为都应追责；
第四，连续状态违法行为不同于连续违法行为，连续状态的违法行为是同一违法主体连续几次侵害相同法益的。
（2）违法行为的继续状态 违法行为的继续状态是指一个违法行为开始之后，行为以及由此所造成的不法状态一直处于持续状态。继续行为虽一直处于持续状态之中，但实质上只是一个违法行为。 对于“继续状态违法行为”还应注意几点：第一，同一个行为主体侵害同一客体；第二，长时间内持续无时间间隔地实施；第三侵害的法益不变。 理论界对违法行为的继续状态的理解存在诸多争议，主要有以下几种观点： 第一种观点认为违法行为与违法状态的同时继续存在才属于有继续状态的违法行为； 第二种观点认为只要违法行为导致的违法状态继续存在就构成继续状态的违法行为； 第三种观点认为继续状态的违法行为主要是违法行为的继续，但有时也指违法状态的继续。 以上观点都有其合理性，并且在实践中都存在，但是又有其局限性。但是对于如何认定违法行为的连续状态或继续状态，不同的行政违法行为，需要结合违法行为本身的性质，来认定是否具有连续或者继续状态。
个人观点：违法行为的继续状态分为违法行为的继续、违法行为与状态同时继续、违法状态的继续，但是违法状态的继续是否为违法行为继续状态要结合违法行为本身的性质来认定。 认定违法状态的继续属于继续状态，应当同时具备以下条件：一是违反行政管理秩序；二是继续侵害公共利益、破坏社会秩序，危害是非因其他行为介入造成的；三是违法行为与违法状态侵害同一个客体、同一个法益。
2、行为终了之日的认定 “终了”的词义是“结束;完毕”，行为终了之日就是指违法行为结束之日。 对于违法行为的连续状态，就是指连续违法行为中最后一个违法行为结束之日； 对于违法行为的继续状态，分两种情况：一是对于违法行为的继续、违法行为与状态同时继续的，就是违法行为结束之日就是终了之日；二是对于违法状态的继续的，违法状态结束之日是行为终了之日。 根据第二款条文和实践，可以将违法行为分为三种： 第一种是即成性行为，违法行为持续时间短暂，发生之日即为结束之日，这也是违法行为的一般情况，因为即成性违法行为是绝大多数。成立之日就是发生之日也是结束之日； 第二种是违法行为的连续状态，违法行为和状态结束之日就是终了之日； 第三种是违法行为的继续状态，违法行为状态结束之日就是终了之日。 结合第二款规定的全文的理解和分析可以看出，违法行为发生之日起算是一般规定，违法行为有连续状态或继续状态的，行为终了之日起算是特别规定。 人大法工委副主任许安标主编的《行政处罚法释义》中国民主法制出版社，2021年6月第1版P117，对此解释到“根据本条规定，追责期限的起算点为当事人的违法行为发生之日。实践中多数违法行为是一次性完成的，其发生之日较为明确，但也存在违法行为有连续或者继续状态的情形，这时应当以行为终了之日为追责期限的起算点”。 这个地方需要注意的是：对于违法行为有连续状态或继续状态的，法律直接视为一个整体。也就是说，违法行为有连续状态的，从第一个违法行为开始到最后一个违法行为结束视为一个整体；违法行为有继续状态的，从违法行为的开始到最后的结束视为一个的整体。
三、追责时效相关的司法解释和答复 （一）最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（法释〔2011〕20号） 第十一条明确规定“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”
（二）最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复 （〔1997〕法行字第26号 1998年5月4日公布） 国土资源部： 你部（原国家土地管理局）〔1997〕国土〔法〕字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下： 对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。
（三）全国人大常委会法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见 （2012年2月13日 法工办发[2012]20号） 住房和城乡建设部办公厅： 你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见。 住房城乡建设部关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示 建法函[2011]316号 全国人大常委会法工委： 近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。
地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。
我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。 以上意见妥否，特请示，盼复。
（四）国家版权局版权管理司关于行政处罚时效的答复 （权司[1999]76号） ××省版权局： 你局关于咨询行政处罚时效的函已收悉，经研究，答复如下： 《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《著作权行政处罚实施办法》第十一条规定：“著作权行政管理部门对违法行为予以行政处罚的时效为两年，该时效从违法行为终了之日起计算。” 根据以上两条的规定，我们认为： 一、……… 二、对于剽窃行为的终了，我们理解：剽窃行为发生之日，并不是其停止之时，剽窃者剽窃他人作品的目的是为了出版发行，剽窃物的出版发行应视为剽窃行为的继续，只要剽窃物还在出版发行，其违法行为就没有终了，只有当剽窃物停止了出版发行，才视为剽窃行为的终了。因此，剽窃行为应当适用行政处罚法第二十九条第二款的规定。 就本案，我们认为，如果作者所称的剽窃物于1993年出版，1997年以前已经停止了出版和发行，作者于1999年才来投诉，从停止出版发行到作者投诉，已经超过了两年的时效，著作权行政管理机关就不应当再做行政处罚。如果作者投诉时，剽窃物还在出版发行，或者在两年内还在出版发行，著作权行政管理机关就可以进行处罚。 以上意见，仅供参考。
国家版权局版权管理司 一九九九年十二月二十一日
四、结论：
一、从违法行为发生（违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了）之日起计算；
二年内未被发现的，不再给予行政处罚；
二、涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，从违法行为发生（违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了）之日起计算，五年内未被发现的，不再给予行政处罚；
三、法律另有规定的从其规定。
备注：违法行为有连续状态的，行为终了是指最后一个违法行为的结束；违法行为有继续状态的，行为终了是指整个行为的结束。追责时效是不可变期间，不发生中止、中断。 二年 违法行为发生（违法行为有连续或者继续状态的，行为终了）之日 违法行为发生（违法行为有连续或者继续状态的，行为终了）之日发现时作出处罚决定时。

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