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察卷仙人掌日记

导语 ：当执法人员启动行政处罚程序时，必须首先面对执法程序正当性的根本问题：行政处罚告知书与法制审核的法定步骤顺序如何界定？这一程序时序的抉择，既是《行政处罚法》对行政权力运行轨迹的刚性约束，也是平衡执法效率与当事人权利保障的关键枢纽。实务中，究竟是“先告知后审核”还是“先审核后告知”，直接影响着处罚决定的合法性根基。本期，仙掌君将通过《行政处罚法》带你穿透程序迷雾，理清程序链条中权力规制与权利救济的共生逻辑。

一、条文表面的冲突

行政处罚程序的设计，本质是《行政处罚法》对公权力运行的精密控制。关于告知与审核的时序问题，法律条文看似存在“矛盾点”：

《行政处罚法》第44条

行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知其陈述、申辩等权利。  

隐含逻辑：告知书是拟处罚决定的预告，此时处罚决定尚未最终形成。  

《行政处罚法》第58条

有下列情形之一，在行政机关负责人作出决定前，应当进行法制审核：  

（一）涉及重大公共利益；  

（二）直接关系当事人或第三人重大权益；  

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；  

（四）法律、法规规定应当法制审核。  

隐含逻辑：法制审核是处罚决定的“安全阀”，审核通过才能作出最终决定。

实务争议焦点

1.程序倒置风险：行政机关先出具告知书、后经法制审核调整处罚内容，是否因“最终决定与告知内容不一致”而构成程序违法？

2.知情权架空隐患：若先完成法制审核再发出告知书，是否导致当事人仅能对已通过审核的处罚内容进行形式化抗辩？ 

二、告知与审核的法定顺序

《行政处罚法》虽然没有明确规定，但从法律解释学和实务操作角度来看，告知书在前、法制审核在后是唯一合法路径，但需分情形细化流程：

情形一：无需法制审核的案件

指普通程序案件，不涉及第58条四类情形 

立案 → 调查取证 → 告知书 → 听取陈述申辩 → 作出处罚决定

法理支撑：告知书是当事人的防御权起点，行政机关需根据当事人反馈完善决定，无需前置审核。 

情形二：需法制审核的案件

指符合第58条重大、复杂案件  

立案 → 调查取证 → 告知书 → 听取意见 → 法制审核 → 作出决定

关键逻辑链：  

1. 告知书是拟制行为，内容为初步处罚意见，允许后续调整；  

2. 当事人陈述申辩可能改变处罚内容（如减轻处罚），调整后的决定需经法制审核；  

3. 最终决定必须通过审核，但审核对象是经当事人抗辩修正后的版本。  

▼ 最高法裁判要旨指引  

最高人民法院在指导性案例中明确：行政机关若未根据当事人申辩意见调整处罚内容，直接以告知书版本通过法制审核并作出决定，构成程序违法。例如某市场监管部门对企业的处罚案件中，法院指出“告知书内容未经当事人有效抗辩即固化，剥夺了陈述申辩权的实质价值”。该裁判规则清晰揭示：法制审核必须作用于充分吸收当事人意见后的决定版本。  

三、程序违法实证解析

《行政处罚法》第4条确立的程序正当原则，在司法审查中具体化为对程序步骤法定性的严格校验。行政机关若混淆告知、审核、决定的递进关系，将实质影响当事人救济权行使（第41条），构成《行政诉讼法》第70条“违反法定程序的”。以下三类情形，均因打破法定程序链条导致处罚决定被撤销：

1.先审核后告知

某生态环境局对企业超标排放拟罚款80万元，先经法制审核通过，再向企业发出告知书。法院认为“告知书内容已由审核固化，当事人申辩流于形式”，撤销处罚决定。

2.审核后变更未重审

某交通运输局告知书载明“拟吊销许可证”，经当事人申辩改为“暂扣3个月”，但未重新提交法制审核。法院认定“重大变更未经审核，程序违法”。

3.审核替代集体讨论

某应急管理局对重大事故罚款200万元，以法制审核意见替代负责人集体讨论。法院指出“审核与集体讨论功能不同，不可相互替代”。

四、分阶控制与过程留痕操作指引

《行政处罚法》第4条确立的程序正当原则，要求行政机关通过分阶控制机制实现权力运行闭环。基于第44条告知义务、第45条申辩权保障、第58条审核要件的三重约束，执法机关须构建“拟制-抗辩-审核”动态平衡模型。以下五步操作指引，通过程序留痕与节点控制，确保每一处罚决定均能经受《行政诉讼法》第70条的程序合法性审查：

1.制作告知书

• 明确标注“拟作出”字样，避免与最终决定混淆  
• 依据《行政处罚法》第44条列明救济途径及事实理由

2.实质听取意见

• 对当事人提交的新证据启动复核（如补充调查）  
• 采纳合理申辩的，应调整处罚内容

3.动态法制审核

• 审核节点：当事人申辩期满后、决定作出前  
• 审核对象：根据申辩调整后的处罚决定书

4.双重留痕

• 保存告知书版本、当事人意见、审核意见的修改轨迹 
• 比如通过《案件处理审批表》串联程序链条  

5.冲突预警

若审核意见与告知书内容存在根本性冲突（如从罚款改为吊销许可），应重新告知当事人！

五、公权力约束与私权利保障

《行政处罚法》将告知书与法制审核设计为递进式关卡，本质是对公权力与私权利的双重保护：  

告知书先行：通过公开拟处罚内容，倒逼行政机关审慎调查取证，同时赋予当事人对抗瑕疵证据的法定权利；  

审核殿后：以法制部门的专业审查兜底，防止处罚决定因法律适用错误或程序疏漏而侵害当事人权益。  

最高人民法院通过司法裁判规则重申：行政机关未经实质考量当事人申辩意见即固化处罚内容并通过法制审核的，构成对《行政处罚法》第45条申辩权条款的实质性违反。此裁判要旨揭示：程序正义的终极价值，在于通过法定步骤的不可逆性约束行政裁量权，确保实体结论的正当性基础。  

仙掌结语：告知书与法制审核的时序之争，本质是《行政处罚法》对执法程序的精密设计：告知书是当事人防御权的起点，确保其针对“初步结论”提出有效抗辩；法制审核是决定合法性的终点，防止最终决定偏离法律轨道。二者的顺序不可颠倒，因为程序的实质是权力与权利的平衡。执法的威严，始于对程序的敬畏。

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