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环保法苑

二、新《行政处罚法》的修订要点及对生态环境部门提出的新要求 
本次修订的主要考虑包括:一是贯彻落实党中央重决策部署，立法主动适应改革需要，体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果。二是坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度。三是坚持权由法定的法治原则，曾加综合行政执法，赋予乡镇人民政府、街道办事处行改处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，更子地保障严格规范公正文明执法。四是把握通用性，从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发，认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚是供基本遵循。
(一)增加行政处罚的定义
1996年颁布实施的《行政处罚法》，对什么是行政处罚，一直缺乏法律上的定义，实践中遇到不少困难，这不能不说是《行政处罚法》一个较大的缺陷。《行政处罚法》作为调整整个行政处罚领域的基本法，没有对行政处罚的内涵和外延作出明确的界定，不利于整个行政处罚领域法治的统一。同时，国家立法机关在制定行政处罚单行法和行政立法机关在制定行政处罚单行法规时，对处罚对象和处罚范围的确定也没有严格的遵循标准。这次修订《行政处罚法》要为“行政处罚”下一个定义，已成为各方面的共识。
新修订的《行政处罚法》第二条明确规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。这一规定明确了行政处罚的主体是行政机关，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政处罚的内容是以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，较为全面地反映了行政处罚的内涵和外延，也有利于将行政处罚与其他行政行为区别开来。
（二）完善行政处罚的种类
现行《行政处罚法》第八条列举了七项行政处罚种类，包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。长期以来，社会各界普遍认为这一规定对行政处罚的形式不包容、不周延，遗漏了很多应属于行政处罚范畴的行为，如责令拆除违法建筑，取消或限制从业资格等。
新修订的《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了调整和完善，第九条明确行政处罚的种类包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。增加规定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业。这一规定进一步体现了行政处罚的基本种类，即财产罚、行为资格罚、人身自由罚和声誉罚，使行政处罚的分类更加科学。
新法颁布以后，生态环境部门应当注意：
一是生态环境部门在作出“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”时，必须严格遵循行政处罚程序。在作出限制生产处罚决定前，依法告知当事人享有的陈述、申辩、要求听证等权利，充分听取当事人的意见。
二是生态环境部门不能再随意通过“红头文件”的形式设置对当事人的通报批评。按照新法，只有法律、法规和规章，可以设定通报批评等行政处罚。实施通报批评，也必须履行相应的行政处罚程序。
三是生态环境部门不能在没有上位法依据的情况下滥用信用管理手段。对当事人实施“降低资质等级”，必须要有明确的法律、法规依据。降低资质等级多用于信用管理。国办于2020年12月发布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出，失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益，必须严格在法治轨道内运行。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。
(三)扩大地方性法规设定行政处罚的权限
根据现行《行政处罚法》规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出规定。这一规定主要是限制地方性法规随意设定行政处罚，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。但是《行政处罚法》实施20多年来，地方在实施中普遍感觉这一规定对地方性法规的限制过于严格，不利于发挥地方性法规在地方治理中的作用。
为充分发挥行政法规和地方性法规在地方治理中的作用，新修订的《行政处罚法》赋予行政法规和地方性法规行政处罚的设定权。其中，第十一条第三款增加规定:“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”同时，在第十二条增加一款作为第三款，规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚”。但为了防止行政法规和地方性法规超越职权滥设行政处罚侵害行政管理相对人的合法权益，新法还规定：“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况”。

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