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原创 秦皇岛顺风航行 学法用法 笔耕不辍2025年01月03日 15:43河北
案例14、 行政处罚“轻微不罚”、“主动改正”、“危害后果”等总则性条款的理解
《中华人民共和国行政处罚法》规定的轻微且没有危害后果不罚、首违不罚、没有过错不罚等基本原则，以及各地的优化营商环境政策性文件、免罚清单，为行政机关包容审慎监管提供了法律依据和政策支持。企业生产经营行为关涉经济社会发展、百姓生活的方方面面，行政机关对违法经营行为的处罚不仅蕴含企业合法权益的个案裁量，还涉及投诉人乃至社会公共利益的考量。
| 《行政处罚法》第三十三条 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。 |
明确行政机关对轻微违法经营行为实施不予处罚所遵循的基本规则，厘清不予行政处罚相关法定要素的司法审查标准，对营造和谐、稳定、法治化的营商环境，保障行政机关对市场主体包容审慎监管的各项政策措施合法合规、可持续发展，具有重要意义。
一、轻微违法经营行为不予行政处罚的法律及政策依据
市场经营行为是指市场经营主体以营利为目的，从事商品生产经营和服务活动的行为。从表面上看，对于轻微违法经营行为如何处罚，只需依法实施即可，无需再强调诸如营商环境保护等政策,但是，只有在遵循轻微违法经营行为不予处罚的基本法则的基础上，充分理解并贯彻政策导向、制度环境等外部因素，才能为行政机关实施处罚提供更为深刻、全面、透彻的法理支撑。
轻微违法经营行为所涉法律及政策依据主要包括以下几个方面。一是规范行政处罚的法律法规，如《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、《自然资源行政处罚办法》第二十六条等。二是涉及营商环境的法律法规及政策性文件，如《江苏省优化营商环境条例》第六十二条。三是行政处罚的裁量基准，典型的即免罚清单，如《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》《江苏省市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》等。
二、对轻微违法经营行为实施处罚应关注的几种关系
（一）行政处罚法与特别法之间的关系。行政处罚法是一部关涉行政处罚总体的法律，它与特别法是整体性与局部性、一般性与个别性的关系。有的行政机关往往将目光放置于具体执法领域的法律，忽略行政处罚法的规定，从而导致机械适用法律，作出看似“合法”,实则违法的处理决定。行政机关在实施行政处罚时，要注意行政处罚法与特别法之间的关系，重视减轻处罚、不予处罚等量罚规则及过罚相当原则对处理结论的指引作用。
（二）法定要件和自由裁量之间的关系。行政处罚存在大量自由裁量的内容，为避免行政自由裁量权滥用，除法律规定外，还存在以指导意见、免罚清单等诸多形式存在的裁量基准。一般情况下,行政机关应当严格遵循裁量基准就违法行为构成要件、量罚幅度以及处罚方式作出的规定。但是，行政管理事项纷繁复杂，与行政机关活动的深度和广度相比，规范性文件中所能规定的内容非常有限，因而行政机关在特殊情况下可以撇开裁量基准的约束。
一方面，即使某行为形式上符合裁量基准不予处罚的要求，但仍可能被处罚；另一方面，对裁量基准以外的轻微违法行为，也可能因特殊的事实、性质、情节等不予处罚。
（三）三是教育与处罚之间的关系。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定了教育与处罚相结合原则。
首先，教育是行政机关的法定义务。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条明确规定了对违法行为不予行政处罚的，行政机关应当对当事人教育。
其次，教育应当通过一定形式体现。行政机关履行教育职责应当以书面或者电子记录等形式体现，只有这样才能反映行政机关确实履行了教育义务。最后，教育不限于行政程序。行政机关对于违法经营行为的监督管理是贯穿始终的，不仅包括行政处罚过程，对违法的当事人，还应当强化事中事后监管，充分运用约谈、引导、建议、提醒、回访等行政指导手段。
三、轻微违法经营行为不予行政处罚的构成要件
（一）违法行为轻微。”轻微”在《现代汉语词典》中的词义为”不重的、程度浅的”,该定义可从整体上、感性上体悟违法情节的程度。行政违法行为纷繁复杂、样态各异，对轻微的理性认识，通常需要结合相应的规范性文件作出认定。
（二）及时改正。行政处罚法并未要求行为人改正是基于”主动”或”自愿”,即使行为人不是主动采取纠正措施，而是行政机关约谈、发出责令改正通知书后改正，也属于改正，但改正的时间、态度可作为量罚的考虑因素。
（三）没有造成危害后果。广义的危害结果包括狭义的危害结果和违法客体两种类型。狭义的危害结果即具体的损害后果，违法客体则是指侵害行政法益的抽象结果。不予行政处罚属于量罚的过程，因此，这里的危害结果应从狭义上理解，即实际损害的结果，而不包括违法客体，即通常所称的“法益”受损。本案中，某酒店在北楼7层设立酒店大堂的面积较小、营业时间较短，且没有造成实际后果，符合不予行.政处罚的条件。
编写人：江苏省南通市中级人民法院张祺炜
