河南省高级人民法院关于审理补偿安置协议案件若干问题的意见
2014年新修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围以来，行政协议案件作为新类型行政案件，尤其是涉及征收拆迁安置补偿协议案件，多发频发，引发理论和实务界高度关注。2019年最高法院颁布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对行政协议案件审理的基础问题进行了规范，起到良好效果。但实践中安置补偿协议类案件问题仍较多，比如行政协议是否适用确认违法+赔偿判决方式，协议签订后能够起诉征收行为，诉讼中(前)行政机关单方解除行政协议情形下，法院如何审理等一系列突出问题，亟待规范统一此类案件审理思路和裁判方式。省法院在充分调查研究，征求意见，反复讨论后形成部分此类案件的裁判思路。
1.问：当事人对补偿安置协议认识不准确，不能正确表达诉求，如既要求撤销又要求确认无效、既要求解除又要求履行相关义务，或者把补偿安置协议完全等同于传统的行政行为，认为就行政协议的救济也和对行政行为的救济途径一样，可以先提起确认违法诉讼再提起赔偿诉讼。针对此种情况，人民法院如何处理？
答：补偿安置协议案件审理思路不能等同于传统行政行为的审理思路，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条对审理行政协议案件时，如何理解把握《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”作了具体明晰的列举。审判实践中，当事人针对补偿安置协议提起行政诉讼，应当按照该条的规定，选择具体的诉讼请求。当事人所提的诉讼请求不符合该条规定，如请求确认补偿安置协议违法，属于没有具体的诉讼请求，人民法院应当给予指导和释明当事人拒绝按照释明内容明确其诉讼请求的，可根据案情分别援引《行政诉讼法》第四十九条第五十一条，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条等规定处理。
2.问：当事人通过签订补偿安置协议的方式对其权利进行处分后，还能否就行政机关的征收行为提起诉讼
答：行政机关作出征收行为后进行补偿，当事人通过与行政机关签订补偿安置协议并实际履行的方式获得补偿后，对行政机关先前的征收行为不再具有可诉的利益，对其起诉原则上裁定驳回。当事人若认为协议存在以欺诈、胁迫的手段订立，损害国家利益等无效情形，可以通过诉请撤销协议或确认协议无效的方式寻求救济。
3.问：实践中，补偿安置工作往往是以家庭(户)为单位进行的，家庭(户)的代表与行政机关签订补偿安置协议后，其他家庭成员能否再要求对其进行补偿安置?
答：家庭(户)的成年代表与行政机关签订补偿安置协议后，一般情况下，视为对其家庭(户)共同的房屋所有权或集体土地使用权进行了处分，其他家庭成员若没有证据证明该代表行为系无效行为，或严重侵害其合法权益的，诉请对其再进行补偿安置，人民法院应裁定驳回起诉。但补偿安置协议明确将该个人排除出补偿安置范围或遗漏其个人财产的除外。
4.问：当事人对补偿安置协议提起诉讼，被告如何确定，是否只能是协议的签订方?
答：当事人对补偿安置协议提起诉讼，若协议的签订方是具体负责实施征拆工作的行政机关或部门，以具体负责实施征拆工作的行政机关或部门为被告。村委会等非行政机关或部门按照具体负责实施征拆工作的行政机关或部门制定的征拆安置方案，与被征拆人签订补偿安置协议，视为受具体负责实施征拆工作的行政机关或部门的委托，仍然以具体负责实施征拆工作的行政机关或部门为被告。人民法院认为村委会等非行政机关或部门参加诉讼有助于查明案件事实的，可依职权予以追加为第三人。
5.问：原告诉请履行补偿安置协议，或诉请支付违约金、要求赔偿因违约造成的损失，各方当事人对协议的效力没有争议，人民法院是否需要审查协议的效力?
答：违约金、要求赔偿因违约造成的损失，都需以协议有效为前提。故对此类案件进行审理时，应首先审查协议的效力。审查协议的效力，优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有规定的情形下，可以参照适用民事法律规范。
6.问：补偿安置协议缺少附属物补偿等法定补偿内容的，当事人诉请撤销，应否支持?
答：补偿安置协议作为协议的一种，更多体现的是当事人的意思自治，人民法院对此应予以尊重。协议缺少附属物补偿等法定补偿内容时，当事人可以通过提起补偿诉讼主张权利。但协议排除了当事人可以就缺少的法定补偿内容另行主张，原告诉请撤销协议的人民法院可以判决撤销该协议。
7.问：行政机关对补偿安置协议作出单方解除行为，程序上有什么要求?
答：行政机关行使行政优益权，对补偿安置协议作出单方解除行为，应当遵循正当程序原则。该单方解除行为作为传统的行政行为，若存在《行政诉讼法》第七十条规定情形的，人民法院可以判决撤销。
8.问：原告诉请履行补偿安置协议，行政机关以协议已被解除为由抗辩的，人民法院应该怎么处理?
答：原告认为被告未按照约定履行补偿安置协议请求人民法院判决被告继续履行该协议的，被告在一审辩论终结前提出该协议已被解除或撤销并提供相应证据.人民法院经审理认为该协议确实已被解除或撤销的.应就被告的解除或撤销行为一并进行审理。人民法院经审理认为解除或撤销行为合法的，判决驳回原告诉讼请求;人民法院经审理认为解除或撤销行为违法，可以依据《行政诉讼法》第七十八条的规定判决被告继续履行协议。
9.问：原告认为行政机关未按照补偿安置协议约定履行义务或者履行义务不符合约定，诉请赔偿损失的但协议中没有约定违约责任，赔偿范围、数额如何确定?
答：原告认为被告未按照补偿安置协议约定履行义务或者履行义务不符合约定而请求判决被告赔偿人民法院经审理认为被告未按照约定履行义务或者履行义务不符合约定给原告造成损失的，赔偿范围、数额可以参照民事法律规范有关违约责任的规定处理。
10.问：诉讼时效、起诉期间、除斥期间分别适用于什么情况，适用方式有何不同，如何把握?
答：原告请求判决被告依法履行或者按照协议约定履行补偿安置协议，适用诉讼时效的相关规定，当事人未提出时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。原告请求判决撤销行政机关单方变更、解除补偿安置协议的行政行为，或者请求确认该行为违法，适用起诉期限的相关规定，人民法院可以依职权主动审查。原告请求判决撤销、解除补偿安置协议的，若原告是协议签订主体，撤销权、解除权的存续期间参照民事法律规范确定，人民法院也可以依职权主动审查;若原告不是合同的签订主体，则适用起诉期限的相关规定。
11.问：补偿安置协议引起的行政协议争议是否属于行政复议受案范围?
答：当事人因补偿安置协议引起的行政争议向行政机关申请复议，对复议机关以补偿安置协议争议不属于行政复议范围为由作出的不予受理决定或程序性驳回复议申请决定不服的，向人民法院提起诉讼，请求判决复议机关依法受理其复议申请，人民法院不予支持。
12.问：2015年5月1日前订立的补偿安置协议能否作为行政案件受理？
答：原告对2015年5月1日前订立的补偿安置协议的效力有异议，或者因协议未履行、未完全履行而要求履行协议，向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择，对一审法院已经按照行政协议受理的，不宜否定其合法性。
13.问：补偿安置协议的相对人不履行协议约定的交出房屋土地等义务，行政机关如何应对？
答：经催告后，补偿安置协议的相对人仍不按照补偿安置协议的约定履行搬迁、交出房屋土地等义务，为保障协议实施，行政机关可根据补偿安置协议作出要求相对人履行协议义务的决定。相对人收到该决定后，在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不履行，且协议内容具有可执行性，行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院经审查认为相对人没有《民法典》第五百二十五条、第五百二十六条、第五百二十七条规定的正当抗辩事由的，可裁定准予执行。
最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定
法释〔2019〕17号
（2019年11月12日最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，自2020年1月1日起施行）
为依法公正、及时审理行政协议案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定，结合行政审判工作实际，制定本规定。 第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； （三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议； （四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议； （五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议； （六）其他行政协议。 第三条 因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议； （二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。 第四条 因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。 第五条 下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织； （二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人； （三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。 第六条 人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。 第七条 当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。 第八条 公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。 第九条 在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指： （一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法； （二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务； （三）请求判决确认行政协议的效力； （四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议； （五）请求判决撤销、解除行政协议； （六）请求判决行政机关赔偿或者补偿； （七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。 广告 帅哥美女来组局，三缺一！ 小虾米搬砖 进入小游戏 第十条 被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。 第十一条 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。 第十二条 行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第十三条 法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。 行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。 第十四条 原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。 第十五条 行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。 因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。 第十六条 在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 第十七条 原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。 第十八条 当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。 第十九条 被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。 第二十条 被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。 第二十一条 被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。 第二十二条 原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。 第二十三条 人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。 人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 第二十四条 公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。 法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。 第二十五条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。 第二十六条 行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。 第二十七条 人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 第二十八条 2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。 第二十九条 本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。
特别声明：本文仅供交流学习，版权归属原作者所有，如标注来源错误或侵犯了您的权益告知，我们即时删除。
