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行政法小观

裁判要点
无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误。因此，提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，当事人可以在任何时候起诉。02裁判文书
福建省泉州市中级人民法院

行  政  判  决  书

（2020）闽05行终400号

上诉人（原审第三人）丁伟祺（曾用名丁彦泓）。

被上诉人（原审原告）朱英瑜。

原审被告晋江市自然资源局。

原审第三人丁月美。

上诉人丁伟祺因与被上诉人朱英瑜、原审被告晋江市自然资源局（以下简称晋江资源局）及原审第三人丁月美拆迁安置补偿协议一案，不服泉州市洛江区人民法院（2020）闽0504行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审判决查明，2011年10月13日，原告以委托代理人的名义代被征收人朱英瑜、丁艳妮、朱梦辉、陈健康、戴欢与被告签订协议编号20347CM《土地房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议书》），约定：因晋江市城北近期改造建设项目需要，晋江市人民政府决定征收被征收人坐落于晋江市××镇××村的土地房屋，原晋江市国土资源局以部分货币补偿和部分产权调换相结合的补偿方式补偿被征收人等内容。2014年12月11日，原告与第三人丁月美办理委托公证，就《安置协议书》委托丁月美代为选房、接受、安置房产，结算支付或领取补偿款差额，代为办理及领取房屋所有权证，委托期限自委托之日起至上述事项办结之日止。2015年12月16日，第三人丁月美根据原告的授权代为签订《共有人选房后析产分割具结书》，代原告选择安置坐落于晋江市××镇××路××号××小区××号楼××室。同日，丁月美以原告名义、原告配偶的身份与丁伟祺签订《晋江市城北组团改建项目安置房家庭成员分家析产赠与具结书》（以下简称《赠与具结书》），将案涉房产赠予给丁伟祺，原晋江市国土资源局安置组工作人员及村委会、村长作为见证人签名确认。同日，原晋江市国土资源局依据上述《赠与具结书》，与丁伟祺签订签订编号为20347CM《晋江市城北组团改建项目安置协议书II》（以下简称《安置协议书II》），将案涉房产安置在丁伟祺名下。后丁伟祺凭借《安置协议书II》，将案涉房产登记在其名下。原告于2017年8月8日向晋江市人民法院提起民事诉讼，请求确认晋江市国土资源局与第三人丁伟祺签订的《安置协议书II》无效，要求确认诉争房屋为原告所有，第三人丁伟祺应立即返还诉争房屋。该案经本院于2018年9月26日作出（2018）闽05民终5411号民事裁定，认为原告的诉讼请求应当通过行政诉讼途径寻求救济，裁定驳回原告的起诉。2019年1月4日，原告向晋江市人民法院再次提起民事诉讼，请求确认《赠与具结书》无效等。晋江市人民法院于2019年8月22日作出（2019）闽0582民初443号民事判决书，认为丁月美超越代理权限将案涉房产赠予给丁伟祺，未经原告的追认，判决确认《赠与具结书》无效。第三人不服该判决提出上诉。本院于2019年8月22日作出（2019）闽05民终5722号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。

原审判决另查明，晋江资源局的前称为晋江市国土资源局。因机构改革，晋江市国土资源局变更为晋江资源局。2018年12月24日，原晋江市国土资源局承担的职责划入晋江资源局。原告于2020年4月2日提起本案诉讼，请求判决：一、依法确认被告丁伟祺于2015年12月16日签订的《安置协议书II》无效；二、责令被告履行法定职责即与原告签订安置协议。

原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，原晋江市国土资源局作为当时晋江市土地行政主管部门，其就案涉征地拆迁与被拆迁人签订安置补偿协议，具有法定职权。后晋江市国土资源局变更为晋江资源局，相关职能由晋江资源局继受，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，被告晋江资源局是本案的适格主体。本案争议焦点为：一、原告是否有权提起本案诉讼；二、案涉《安置协议书II》是否存在无效情形；三、原告诉求是否超过起诉期限。一、原告是否有权提起本案诉讼。本案中，原告作为集体土地上房屋被征收应获补偿的一方，在与被告签订《安置协议书》后，经其授权人丁月美代为选择了案涉房产。现被告与第三人丁伟祺签订《安置协议书II》，将案涉房产安置给了第三人丁伟祺，虽然原告不是《安置协议书II》的一方当事人，但该协议是基于原告作为被征收人的安置补偿产生的，协议内容是对案涉房产的安置，该协议对原告的安置权益产生了直接的影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三款“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，原告与该协议具有法律上的利害关系，原告有权就被告安置案涉房产的行为及与第三人丁伟祺签订的《安置协议书II》提起本案诉讼，其具有本案的适格主体地位。二、案涉《安置协议书II》是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉房产的安置来源于原告的征收安置补偿，签订就案涉房产的安置协议的主体双方应为原告及被告，丁伟祺不具有签订《安置协议书II》的主体资格，但被告未审慎审查第三人丁月美的代理权限，错误的将丁月美的“安置”权限认定为处分权限，仅凭丁伟祺户籍证明中载明三人的身份地位，直接认定在签订协议时原告与其二人仍存在特殊亲属关系，未核实原告与丁月美、丁伟祺的身份关系，并以丁月美超越代理权限与丁伟祺签订的《赠与具结书》作为依据，且该具结书已被生效判决确认无效，被告与丁伟祺签订《安置协议书II》，使得原本应安置在原告名下的房屋错误地安置在丁伟祺名下，丁伟祺收受该房产没有任何的事实和法律依据，该行为属于重大且明显违法的情形。同时丁伟祺明知丁月美超越代理权限，无权赠予案涉房产还与被告签订安置协议，丁伟祺不属于善意第三人，且该安置协议未得到原告的追认，综上，应认定被告与丁伟祺签订的《安置协议书II》无效。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿”的规定，丁伟祺因《安置协议书II》取得的案涉房产应返还给被告。被告征收原告的房屋，将本应安置在原告名下的房屋错误的安置在他人名下，导致原告至今未得到相应的安置，被告未全面履行其法定职责，故原告请求被告履行法定职责于法有据，应予以支持，被告应与原告就案涉房产签订安置协议。三、原告诉求是否超过起诉期限。如前所述，被告与第三人丁伟祺签订《安置协议书II》系无效行政行为，行为无效的应自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时针对无效行政行为提起行政诉讼，不受起诉期限的限制，故被告及第三人主张本案超过起诉期限，于法无据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条的规定，判决：一、被告晋江市自然资源局与第三人丁伟祺签订《安置协议书II》无效；二、第三人丁伟祺应在判决生效之日起十五日内将址于晋江市××镇××路××号××小区××号楼××室房屋返还给被告晋江资源局；三、被告晋江资源局应在判决生效之日起二个月内与原告就址于晋江市××镇××路××号××小区××号楼××室房屋签订安置补偿协议。

丁伟祺上诉请求：撤销原判，改判驳回朱英瑜的诉讼请求。事实和理由：一、本案起诉已超过诉讼时效，依法不应支持。被上诉人在知道晋江资源局与上诉人签订《安置协议书II》后，未在法定期限内起诉，其起诉已经超过法定诉讼时效，其诉求不应得到支持。二、晋江资源局在与上诉人签订《安置协议书II》时，丁月美提供了《安置协议书》《公证书》《赠与具结书》等材料，且霞福村委会及村长朱金塔均已作为见证方及经办人在该具结书中盖章签字，被上诉人对此也是完全知情的。在上诉人与被上诉人关于案涉其他诉讼案件中，霞福村委会也对此事实出具《情况说明》给上诉人。晋江资源局乃是基于丁月美已提供完整充足的材料，并且该材料也有村委会予以证明的情况下，严格履行了合理的审查义务。晋江资源局在与上诉人签订《安置协议书II》过程中不存在过错，程序合法。另一方面，朱英瑜与丁伟祺系父子关系，二人的特殊关系与丁月美在签约前提供的签约材料之间不存在矛盾，具有合理性。且自2015年12月16日《安置协议书II》签订到案涉房产登记至丁伟祺名下，长达近两年的时间朱英瑜始终未就《安置协议书II》提出异议。三、《安置协议书II》签订后，丁月美于2016年1月13日代朱英瑜向拆迁指挥部缴纳了扩购款206002.54元，该笔扩购款被上诉人至今未支付给丁月美，事实上那是双方在签署案涉《分家析产具结书》时，朱英瑜明确同意丁月美将案涉房屋安置到上诉人名下，丁月美为此补偿给朱英瑜30万元（另10万元丁月美通过部分现金及部分银行转账的方式支付给朱英瑜）。因此，被上诉人无权要求返还案涉房屋。

朱英瑜辩称，本案未超过起诉期限。《情况说明》已被生效判决认定不属实，晋江资源局在仅有户籍信息，而未核实丁伟祺、朱英瑜、丁月美身份关系，以及未能合法甄别丁月美的代理权限的情况下，对丁伟祺进行安置明显违法。丁伟祺没有证据证明朱英瑜与丁月美已就本案房屋的安置达成合意，其主张的扩购款及银行流水与本案无关，朱英瑜与丁月美在2013年至2016年之间存在其他经济往来，朱英瑜也多次转账给丁月美，丁伟祺不能以此混淆事实。综上，请求驳回上诉，维持原判。

晋江资源局述称，在丁月美提供完整手续材料的情况下，晋江资源局已履行了审慎的审查义务，其在办理安置补偿手续过程中不存在过错，已履行了征收补偿的法定职责。若晋江资源局重新与朱英瑜签订安置协议，将致使晋江资源局对同一安置房屋重复作出两次安置补偿。朱英瑜如认为丁伟祺不享有安置补偿权益的，则属于认为将案涉房产登记在丁伟祺名下是错误的。根据物权法第十九条的规定，朱英瑜可通过向晋江市不动产登记中心提出异议登记，以维护自身合法权益。综上，请求撤销原判，驳回朱英瑜的起诉。

丁月美述称，其同意上诉人的上诉意见。

二审中，丁伟祺提供了如下证据：1.《情况说明》一份，证明在签订涉案具结书时，朱英瑜是完全知情且无异议的；2.付款凭证一份，证明丁月美于2016年1月13日代朱英瑜向拆迁指挥部支付扩购款206002.54元的事实；3.银行转账记录一份，证明丁月美向朱英瑜转账74000元，该款项系因案涉房屋赠与丁伟祺，丁月美补偿给朱英瑜的款项。对上述证据，朱英瑜认为，证据1《情况说明》已被生效判决认定不属实；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据不能证明双方已就涉案房屋的安置达成合意，而且被安置的对象中陈健康、戴欢均系购买份额所得，不是原始的被拆迁人，扣款是上述两人通过丁月美所缴纳的，而非丁伟祺所主张的情形；对证据3的真实性无异议，但对关联性有异议，该证据仅能证明丁月美与朱英瑜存在其他的经济往来，朱英瑜也多次向丁月美转账汇款，不能以此推断双方已就涉案房屋的安置达成合意。晋江资源局、丁月美对丁伟祺提供的上述证据均表示无异议。

二审中，朱英瑜提供招商银行户口历史交易明细表一份，证明朱英瑜与丁月美在2013年至2016年之间存在其他经济往来，上诉人主张丁月美补偿朱英瑜30万元用于交换安置涉案房屋不属实，依法不能成立。丁伟祺质证后认为，对该证据的真实性无异议，但对关联性有异议，该款项系朱英瑜委托丁月美代为购物所支出的款项，与丁月美支付给朱英瑜的本案房屋款项无关。晋江资源局对丁伟祺提供的上述证据无异议。丁月美认为，上述款项系丁月美帮朱英瑜购香烟、茶叶等物品所支出的款项。

经审理查明，对一审判决查明的事实，除丁伟祺认为丁月美不是以朱英瑜配偶的身份而是以朱英瑜代理人的身份签订《赠与具结书》，因为当时双方已离婚；晋江资源局认为丁月美的身份由法院依职权查明；丁月美认为其与朱英瑜于1998年4月7日已离婚，至今未复婚外，对其余事实双方当事人均无异议。对双方当事人均无异议的事实，本院予以确认。

另查明，朱英瑜与丁月美于1992年8月17日登记结婚，于1998年4月7日登记离婚。丁伟祺系朱英瑜与丁月美之子。

二审争议焦点为：1.本案起诉是否已超过起诉期限；2.被诉行政协议是否有效。

本院认为，无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误。因此，提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，当事人可以在任何时候起诉。一审认定本案确认行政协议无效之诉未超过起诉期限正确。生效判决已确认本案《赠与具结书》无效，且丁伟祺二审提供的《情况说明》的证明力也已被生效判决予以否定。丁伟祺虽对此提出异议，但其一、二审提供的证据均不足以推翻生效判决确认的上述事实，故对上述事实的证明力予以确认。丁伟祺不是被征收人，不享有本案被征收土地房屋相关补偿安置权益，不是相关补偿安置协议适格签约方。因此，晋江资源局与丁伟祺签订本案《安置协议书II》，并将原本应安置在朱英瑜名下的房屋安置在丁伟祺名下，缺乏事实根据和法律依据，属于重大且明显违法的情形。一审根据本案实际情况，认定本案《安置协议书II》无效，进而判决丁伟祺应返还房屋，以及晋江资源局应与朱英瑜签订安置补偿协议，符合相关规定，并无不当。综上所述，丁伟祺的上诉请求，理由不成立，应予驳回。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由丁伟祺负担。

本判决为终审判决。

审  判  长　　丰　兰

审  判  员　　谢火生

审  判  员　　邱旭锋

二〇二〇年十二月十六日

书  记  员　　庄贞贞

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