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最高人民法院
9月25日，最高人民法院举办2025年第九期“行政审判讲堂”（总第十九期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。
答疑实录
问题一：如何正确理解适用行政处罚法第二条规定判断行政行为是否属于行政处罚？（提问人：长春铁路运输法院立案庭刘玉敏）
答疑意见：行政处罚法第二条从行政处罚“制裁性”的基本定位出发对行政处罚作出定义，即“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”实践中，依据该规定可以从制裁对象、制裁内容和制裁目的三个方面，对行政行为是否属于行政处罚进行判断。
第一，制裁对象是违反行政管理秩序（行政法律规范）的行为。如行政机关针对企业在特许经营期间违反《市政公用事业特许经营管理办法》第九条第四项、第十八条第二项规定，擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的行为，作出取消其特许经营权的行政决定，则属于行政处罚。但行政机关依据行政许可法第八条第二项规定，以“法律、法规、规章修改”“客观情况发生重大变化”“公共利益需要”等事由变更或者撤回行政许可的，并非针对违反行政法律规范行为作出的不利行政行为，则不属于行政处罚。
第二，制裁内容是减损权益或者增加义务等新的不利负担。如行政机关作出的税收处理决定，没有给当事人设定新的不利负担的，不属于行政处罚。需说明的是，针对当事人在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，行政机关依据土地管理法第八十三条规定作出的“责令限期拆除”行政决定，内容是消除违法状态、恢复原状，在一定程度上没有减损当事人的合法权益，但考虑到违法建筑涉及当事人现实、重大利益，应当允许通过法律拟制的方式，将之视为增加新的不利负担。土地管理法第八十三条明确规定“责令限期拆除”属于行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》亦将“责令限期拆除”列为行政处罚的一种。
第三，制裁目的是对违反行政管理秩序的行为予以惩戒。有的行政行为目的是防范风险、预防危害发生，如对醉酒者采取保护性措施约束至酒醒，则不属于行政处罚。需说明的是，有的行政行为兼具惩戒和预防目的，如行政机关依据禁毒法第三十八条第一款规定，对吸毒成瘾人员作出的强制隔离戒毒决定，其中强制隔离在一定程度设定了新的不利负担，但强制隔离戒毒的主要目的是教育、治疗以及预防因吸毒成瘾危害个人身体健康和社会公共安全。此种“预防为主、惩戒为辅”行政行为的性质，应以其主要目的作为判断标准，不宜认定为行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》亦将强制隔离戒毒决定列为行政强制措施的一种。需要强调的是，一个行政行为即使不是行政处罚，仍要遵守相关法定程序、正当程序要求。即使不认定为行政处罚，行政机关同样应当做到严格规范公正文明执法。此为法治政府建设的应有之义。
问题二：城市规划法（1990年）施行期间修建完成至城乡规划法（2008年）施行后仍未拆除、“严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，能否适用城乡规划法第六十四条新增的“罚款”规定作出处罚？（提问人：重庆市第三中级人民法院行政庭刘姣）
答疑意见：行政处罚法第三十七条规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。《最高人民法院行政庭关于安岳县自然资源和规划局与付德友、姜远兰责令限期拆除一案请示的答复》[（2023）最高法行他1号]规定，针对城市规划法实施期间修建的违法建筑，作出行政处罚决定时原则上应当适用违法行为发生时的法律，即城市规划法。城乡规划法实施后，如果该法规定的处罚较轻或者不认为是违法的，应当适用城乡规划法。该答复体现了“从旧兼从轻”的法律适用原则。对于“严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，城市规划法第四十条规定了“责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”的处理措施，城乡规划法第六十四条规定了“责令停止建设”“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”的处理措施。因此，城乡规划法第六十四条规定的“罚款”处罚系新增的较重的规定，不宜适用于城市规划法施行期间修建完成至城乡规划法施行后仍未拆除、严重影响城市规划或者无法采取改正措施消除影响的违法建筑。
问题三：网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客，同时违反《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第四十条第一款第六项和《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定，应如何正确理解适用行政处罚法第二十九条关于“一事不二罚”的规定作出处理？（提问人：江苏省南京市中级人民法院行政庭王玉刚）
答疑意见：行政处罚法第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”《最高人民法院行政庭关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》[（2024）最高法法复7号]规定，当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应当按照立法法的规定选择适用的法律规范；数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，再根据行政处罚法第二十九条规定，按照罚款数额高的规定处罚。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》《巡游出租汽车经营服务管理规定》，均系交通运输部于2021年8月1日施行的部门规章，均可适用于网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客的违法行为。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第四十条第一款第六项、第四十二条规定的罚款数额为“200元以上500元以下”，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定的罚款数额为“5000元以上2万元以下”。据此，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定的罚款数额较高，根据行政处罚法第二十九条规定，应适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定依法作出处罚。
问题四：针对食品安全领域“小过行为”作出的行政处罚决定，人民法院审查其合法性时应如何准确把握行政处罚法与食品安全法的关系？（提问人：北京市朝阳区人民法院行政庭徐翔）
答疑意见：食品安全关系群众生命健康、国计民生，要将“四个最严”（即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）要求贯穿于食品生产、流通、储存、消费各环节。在食品安全领域，界定“小过行为”，不能片面将经营数额小、违法所得少作为单一评价依据，还要结合违法行为的性质、行为人的主观恶性程度，已发生以及潜在危害后果等多重因素作出综合判断。如未经许可初次制售“凉拌黄瓜”，对所采购黄瓜货源质量可靠、少量获利、被监管部门及时发现并改正、没有违法使用食品添加剂等有害物质且未发生食品安全事故或对市场秩序造成影响的违法行为，可考虑认定为“小过行为”；否则，对未依法取得冷食类食品制售许可证，不具备冷食加工专门场所与基本条件而销售冷食的行为，不宜一律认定为“小过”。
在适用法律时需注意，行政处罚法是行政处罚领域的通用规范，是食品安全法等单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚的基本遵循。行政机关适用食品安全法等单行法律、法规认定构成违法行为的，还应根据在案证据查明是否存在行政处罚法规定的不予行政处罚、从轻减轻处罚等情形，并视情适用行政处罚法的规定作出处理，以体现行政处罚应遵循的过罚相当、处罚与教育相结合原则。
“凉拌黄瓜”属于冷食类食品，未依法取得冷食类食品制售许可证从事食品生产经营活动的，违反食品安全法第一百二十二条及《食品经营许可管理办法》第二条第一款、第十条规定，行政机关可以采取“没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品以及罚款”等处罚措施。结合在案证据，如果能够依法认定“小过行为”构成行政处罚法第三十三条第一款、第二款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”“当事人有证据足以证明没有主观过错”等不予处罚或者可以不予处罚情形，可适用行政处罚法关于“不予处罚”相关规定处理。即便不构成上述情形，仍需进一步审查是否存在行政处罚法第三十条、第三十一条、第三十二条规定的“从轻减轻处罚”情节，并作为行政处罚裁量因素。
问题五：诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，是由人民法院以妨害诉讼为由作出司法制裁，还是由公安机关以殴打他人为由作出行政处罚？（提问人：天津市高级人民法院行政庭脱攀峰）
答疑意见：诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，既违反治安管理处罚法，构成违反治安管理行为，又可能违反民事诉讼法，构成妨害诉讼秩序行为。治安管理处罚法（2012年修正）第四十三条第一款规定，殴打他人的，处五日以上十日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款。民事诉讼法第一百一十四条第一款第四项规定，诉讼参与人或者其他人对司法工作人员、诉讼参加人、证人、翻译人员、鉴定人、勘验人、协助执行的人，进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。其中，治安管理处罚法的规定属于一般规定，规范的是作为一般法益的社会秩序，而民事诉讼法的规定属于特别规定，规范的是作为特定法益的诉讼秩序。在法律规范冲突时，一般可依立法法确立的遵循特别法优于一般法的法律适用原则。根据民事诉讼法第一百一十四条第一款第四项、第一百二十条和《人民法院法庭规则》等相关规定，在参加民事诉讼活动过程中，诉讼参与人殴打其他诉讼参与人致轻微伤，构成妨害诉讼秩序行为的，人民法院应当依法予以罚款或者拘留，以维护法庭安全和秩序，保障庭审活动正常进行，保障诉讼参与人依法行使诉讼权利。实践中，可结合以下情况，分别处理。
一是区分行为发生的时间与地点。诉讼参与人的殴打行为发生在法院参加诉讼活动期间，构成妨害诉讼的，一般由人民法院管辖处理。发生在法院外的，构成违反治安管理违法行为的，可由殴打行为发生地的公安机关作为治安案件管辖处理。
二是区分殴打行为的原因与违法意图。治安管理处罚法第四十三条第一款规定的立法目的，是保护公民的身体权和健康权。民事诉讼法第一百一十四条第一款第四项、第一百二十条和《人民法院法庭规则》等相关规定的立法目的，是保障诉讼活动的正常进行。因此，在确定职权管辖时，还宜区分诉讼参与人殴打其他诉讼参与人的原因与违法意图，如果殴打原因并不是为了妨害诉讼活动，或者未造成妨害诉讼后果的，则由殴打行为发生地的公安机关作为违反治安管理的行为调查处罚为宜。
三是区分行为情节轻重。殴打行为致轻伤及以上伤害，依法需要追究刑事责任情形的，依照刑事诉讼法第一百零九条、第一百一十条等规定，由公安机关立案侦查。殴打行为发生后，难以即时判断殴打行为造成的伤害程度是否构成轻伤及以上更重伤害，但构成妨害诉讼的，可以由人民法院先行管辖处理。诉讼参与人被科以司法拘留且执行完毕后，又因构成故意伤害等犯罪被人民法院判处拘役或者有期徒刑时，要考虑已先期被司法拘留情形以及司法拘留期限。
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