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欲中水

1、无权处分的行政协议无效济南某建筑安装工程有限责任公司诉济南市历城区人民政府、济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会行政协议案案号一审：（2022）鲁7101行初328号二审：（2022）鲁71行终447号裁判要旨行政协议兼具“行政性”与“协议性”。对于无权处分的民事合同，民事法律规范中不否认其效力。对于无权处分的行政协议的效力，行政法律法规中并无明确规定，但不能直接适用民事法律规范认定其有效，因为民事合同中无权处分规定的目的是为保护善意第三人，但行政协议是侧重保护行政相对人的利益。相反，应根据行政协议“行政性”的属性来判断。行政协议的“行政性”要求行政机关必须“依法”行政，如需履行在协议签订前对权利主体和合同标的进行调查核实等职责，以确保所签协议符合客观实际和法律法规的规定。行政机关未严格依法行政履行调查核实职责，导致无权处分协议出现的，此时若认定协议有效，则实际权利人无法通过第三人撤销之诉或确认无效之诉，纠正错误，对其而言显失公平，故此时应对协议效力进行否定性评价。对于无权处分的行政协议到底是可撤销还是无效，并不局限于当事人诉求，虑及可撤销的行政行为存在起诉期限的限制，为了最大限度的保护实际权利人的合法权益，应以确认无效为宜。

济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会在该村拥有国有出让土地一宗，并办理国有土地使用权证书。1996年，某建筑安装工程公司租赁上述土地后建设生产和办公用房。2000年，某方车辆公司与建筑安装工程公司签订《房屋租赁合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年。 

2018年2月，济南市土地储备中心（甲方）与姬家庄村民委员会（乙方）与华山建设指挥部（丙方）签订《国有土地使用权收回合同》，合同载明：甲方收回乙方案涉国有土地使用权，对土地及其地上建（构）筑物按照评估价格进行补偿。同日，华山建设指挥部（甲方）与姬家庄村民委员会（乙方）签订《国有土地附着物补充合同》，载明：由于2号评估报告中的地上建构筑物未在主合同中体现，经协商同意，甲乙双方签订此补充合同，甲方同意按照2号评估报告的价格给付乙方。(土地收回补偿，建筑物是承租人建设的，结果村委会自说自话与土储中心签协议拿建筑物补偿款)

2020年，车辆公司以建筑安装工程公司为被告、以姬家庄村民委员会为第三人向法院提起民事诉讼，请求确认案涉国有土地使用权对应权益的50%及全部地上附着物对应的所有权益归其所有。2020年5月，上述三方签订《和解协议书》，对《国有土地使用权收回合同》中载明的土地补偿费和地上附着物补偿费达成和解协议。后车辆公司撤诉。但该民事诉讼未涉及《补充合同》中2号评估报告中的地上建构筑物的处理问题。建筑安装工程公司不服《补充合同》，提起诉讼，请求撤销该合同。

法院认为，姬家庄村民委员会明知其只享有案涉土地使用权，不享有地上物所有权，却对该地上物进行无权处分，因此签订补充协议属于无权处分，协议无效。判决确认《国有土地附着物补充合同》无效。

本案与民事案件中无权处分不影响合同效力大为不同。说白了就是租客自建厂房，当然有权获得相应厂房拆迁补偿款，村委只有地，自然没办法获得厂房的补偿款，其签订的厂房补偿协议无效。

需要延伸一下，我之前推文：最高院第二巡回法庭裁判思路（一）（收藏版）24、受欺诈签订的行政协议的效力（最高院二巡2019年第16次法官会议纪要）也涉及行政协议效力，即：受欺诈签订，具有可分性的行政协议，协议部分无效，部分有效。也不同于民事法律行为的可撤销情形。行政协议动不动就无效，很脆弱。

2、行政协议与民事合同的区别某公司诉广东省茂名市茂南区人民政府行政协议案案号一审：（2018）粤09行初40号二审：（2019）粤行终804号再审：（2020）最高法行再360号裁判要旨行政机关为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的协议，虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务，并非行政机关民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此具有明显的行政协议属性。基于合同约定形成的行政机关违约责任以至赔偿责任，与行政机关因行政行为违法而产生的国家赔偿责任并不完全相同，不以行政机关作出的行政行为被撤销或者确认违法为前提条件。

本案要旨的意思是行政协议中行政主体还是要按约承担违约责任，违约责任不以相关行政行为被撤销或确认违法为前提，不然违约责任就同化为行政赔偿责任了。

2017年12月，茂名市茂南区政府下属的综合政务服务管理办公室与某公司签订《关于解除投资合同的协议》。约定：“一、甲、乙双方同意，自本协议签订之日起，解除2008年3月17日签订的投资协议。二、具体的解除条件，按甲方出具的《承诺书》项下的条款，投资协议解除后，关于乙方的经济损失赔偿事宜，双方另行协商，如协商不成，乙方可向项目所在地的人民法院起诉。”公司提起行政诉讼，请求判令茂南区人民政府继续履行投资协议并承担违约赔偿责任。

法院认为，《投资协议》是茂南区政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的系列协议。协议如约履行将相应提高区经济生产总量，提高区政府财税收入。协议包括项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等一揽子事项。上述系列协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务，并非区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有明显的行政协议属性，签订的《解除协议》当然具有行政协议属性。

不能错误理解行政协议案件中违约赔偿责任与行政行为违法案件中违法赔偿责任，也不能认为当事人应循民事诉讼途径解决。《解除协议》签订后，虽然区政府已将公司先前垫付的投资本金56129600元全额返还，但并不足以弥补对某公司造成的损失。最终本案调解结案。

本案具有典型性，行政赔偿只赔偿直接损失，实际上从这个案件中我们也能够感受到行政协议违约时，法院一般也不会支持可得利益损失，因为本案中法院只援引了《合同法》第97、107、109、110条，未援引113条可得利益损失条款。说理中也仅涉及利息损失，合同是否约定违约金条款我们也不得而知，最后是调解结案，文书更是不会公开上网。

需强调的是行政协议中的仲裁条款无效，我之前推文：（收藏版）最高院第六巡回法庭裁判规则（行政案例）8、2015年5月1日前订立的行政协议中对仲裁机构约定不明的仲裁条款无效，讲的是：2015年5月1日施行的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，形成于2015年5月1日之前的可以按照约定处理纠纷，之后的一律按照行政诉讼纠纷处理，不能申请商事仲裁。但是之前的如果约定仲裁机构不明的，也会因为违法《仲裁法》而导致约定无效。可是实际上判断一个协议是否是行政协议本身就存在争议。

3、行政复议决定撤销行政行为应当依法说明理由某公司诉国土资源部行政复议案案号一审：（2015）一中行初字第839号二审：（2015）高行终字第3209号再审：（2018）最高法行再6号裁判要旨复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销决定。

这个案件很经典，好像是最高院公报案例，很早之前就有耳闻，如今收录进参考案例。

两个《采矿许可证》所涉矿产存在矿权范围垂直投影重叠，复议机关直接撤销其中的一个《采矿许可证》，法院认为，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。在许可期限即将届满，双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下，被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性，反而使某公司在可能的整合中处于明显不利地位，加大整合并购的难度。仅简单以构成重叠即作出撤销决定，难以得到人民法院支持。因此判决撤销复议决定，责令国土资源部重新作出行政复议决定。

4、外汇处罚案件中对单位违法与个人违法的界定吴某君诉国家外汇管理局甘肃省分局、国家外汇管理局行政处罚及行政复议案案号一审：（2021）京0108行初524号二审：（2022）京74行终145号裁判要旨在区分单位违法与个人违法时，应当从以下方面考量：第一，是否有合法存在的单位且以单位名义实施。对于虽经依法登记注册的公司，若确有证据证实实际为特定一人出资、一人从事经营管理活动，利益归属该特定个人的，参照刑法上的规定以个人论。第二，主观上是否体现单位的意志。单位内部成员未经单位决策机构批准、同意或认可而实施的违法行为，应认定为个人违法。第三，客观上是否由单位组织实施。个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施犯罪的，或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。第四，是否为单位谋取利益。只有在为本单位谋利益的情况下，且违法所得通常归单位所有，才以单位违法论。

2020年11月，接甘肃省公安厅移交案件线索，甘肃外汇管理分局经审批将吴某君非法买卖外汇案进行立案调查。2020年11月，甘肃外汇管理分局作出《行政处罚告知书》。2020年12月28日，甘肃外汇管理分局作出被诉处罚决定，给予其警告，并处270519.25元罚款。吴某君不服，向国家外汇管理局申请行政复议。国家外汇管理局作出被诉复议决定，维持甘肃外汇管理分局作出的被诉处罚决定。吴某君不服，提起行政诉讼。

法院认为，根据《个人外汇管理办法》第30条、《结汇、售汇及付汇管理规定》第32条规定，境内居民个人买卖外汇只能在指定银行办理，否则即可构成非法买卖外汇。吴某君作为某公司唯一董事和实际控制人，将公司香港汇丰银行账户中的美元通过地下钱庄控制的境内个人账户转账至其个人名下的中国建设银行账户，上述行为均由吴某君自行联系并实施，且将所有转账汇入其个人名下的银行账户，故应视为吴某君的个人行为而非公司行为，甘肃外汇管理分局据此认定吴某君的行为属于非法买卖外汇的违法行为，认定事实清楚，适用法律正确。《外汇管理条例》第四十五条规定，甘肃外汇管理分局根据吴某君违法行为的具体情节，依据规定处以违法金额10%的罚款270519.25元，处罚幅度适当。因此驳回原告诉请。

本案类似民法上的法人人格否认，对个人进行行政处罚。

5、集体土地征收补偿时，地上附着物的所有权人享有对土地上的附着物获得补偿的权利云南某某公司诉嵩明县人民政府、第三人嵩明县人民政府嵩阳街道办事处行政补偿案案号一审：（2020）云71行初23号裁判要旨人民政府在集体土地征收补偿中，应切实依法履职，保障地上附着物所有人的财产权益，对土地上附着物的所有权人给予补偿。征地补偿纠纷引发的行政争议矛盾激烈，化解难度大，妥善化解此类纠纷，是政府和法院共同面临的重要任务。此类附着物的所有权人在特定情形下可能是土地承包经营户之外的其他人。

原告云南某公司是一家以绿化苗木种植为主的企业，法定代表人刘某永，刘某系刘某永的父亲。2010年6月，刘某与某社区居民委员会某居民小组签订《土地承包合同》，约定居民小组将坐落于昆曲高速公路下的水田42亩出租给刘某，用作种植苗木。承包期限5年，自2010年至2015年。承包金：头两年每年每亩1000元，后三年每年每亩1100元。2015年4月，刘某又与居民小组续签，承包期限5年，自2015年至2020年。承包费：每亩每年3500元，以后每年在前年基础上以百分之五递增。云南省政府于2016年1月作出云国土资复〔2015〕654号《云南省国土资源厅关于嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地的批复》，批准对嵩明县1个街道10个居委会39个居民小组的集体农用地43.0058公顷转为建设用地并办理征地手续，作为嵩昆路一期项目建设用地，上述部分水田就属于被批准征收的集体土地。嵩明县政府将征地补偿款支付给居民小组，但没有对云南某某公司涉及被征收王家村集体土地上种植的绿化苗木进行补偿。公司遂起诉。

法院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定：“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”云南某某公司作为涉案集体土地地上附着物的所有者，行政征收补偿法律关系已然形成，并不因之后土地承包合同期限届满而消灭。因此判决嵩明县人民政府对云南某某公司在嵩阳街道办某社区居民委员会某居民小组被征收集体土地上种植绿化苗木履行征收补偿职责，向云南某某公司作出征收补偿决定。

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