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最高人民法院

在守约方确实没有实际损失的情况下，人民法院是否可以不判决违约方承担违约金责任？

——福建挺虎置业集团有限公司与仙游县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷案关 键 词：违约责任·违约金·实际损失·公平原则·诚实信用原则裁判要旨：违约金既具有弥补守约方因对方违约遭受损失的功能即补偿性功能，又具有督促当事人诚信履行合同的功能即惩罚性功能。对于违约方具有违约故意的情形，人民法院应当发挥违约金的惩罚性功能，督促违约方早日履约。而对于违约方非因其自身故意等客观原因导致违约的情形，人民法院不应过分强调违约金的惩罚性，违约金的适用应当以弥补守约方的实际损失为主。在现有证据不能证明守约方存在实际损失，违约方系因客观原因无法履约，且其一直在能力范围内积极履行其他合同义务的情况下，根据公平原则和诚实信用原则，可以不再判决违约方支付违约金。

中华人民共和国最高人民法院民事判决书（2019）最高法民终949号上诉人（原审原告）：福建挺虎置业集团有限公司被上诉人（原审被告）：仙游县自然资源局

上诉人福建挺虎置业集团有限公司（以下简称挺虎公司）与被上诉人仙游县自然资源局（原仙游县国土资源局，以下简称国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服福建省高级人民法院（2017）闽民初159号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人挺虎公司的委托诉讼代理人刘洪俊、章文，被上诉人国土局的委托诉讼代理人林明智、李金兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。…..挺虎公司向原审法院起诉请求：1.判令国土局向挺虎公司交付PS-2012-20号土地中的48.8976亩；2.判令国土局向挺虎公司支付违约金，以挺虎公司已支付的土地出让金398227161元为基数，按每日千分之一的标准，自2015年10月20日计算至实际交付土地之日（暂计至2017年11月30日为307431368.29元）；3.案件受理费由国土局负担。原审法院的认定事实：（略）
原审法院认为，本案争议焦点为：（一）本案是否属于民事诉讼受案范围；（二）挺虎公司要求国土局向挺虎公司交付案涉土地的请求能否得到支持；（三）国土局应否承担违约责任以及应支付的违约金数额。（一）关于本案是否属于民事诉讼受案范围的问题案涉《出让合同》及《补充合同》的签约一方国土局虽是国家行政机关，但系双方根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》的规定，经平等协商一致而订立的合同，且该合同约定了双方的违约责任，属于平等主体之间的市场交易行为，应为民事合同，现在因为履行土地使用权《出让合同》事项产生的纠纷当属民事争议。国土局主张本案不属于民事诉讼受案范围，缺乏依据。（二）关于挺虎公司要求国土局交付PS-2012-20号土地中的48.8976亩的问题挺虎公司主张，仙游县人民政府是否申请迁移不影响国土局交地的义务，国土局应依约交付涉案土地。国土局称案涉土地是县政府办公的地方，县政府要迁移的新地方是挺虎公司建设的，如果要交地，必然要把县政府整体迁移到新地方，仙游县人民政府驻地迁移尚未得到国务院的批准，目前在上报批准。挺虎公司要求交付案涉土地中涵盖仙游县政府机关大院。依据《国务院关于行政区划管理的规定》第四条关于“下列行政区划的变更由国务院审批：……㈡自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移……”之规定，以及《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》第二条关于“根据《国务院关于行政区划管理的规定》（国发〔1985〕8号）和有关要求，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府和地区（盟）行政公署驻地迁移，由相关地方人民政府（行政公署）逐级上报国务院审批……”之规定，仙游县人民政府迁移新址，应逐级上报审批。国土局提供了仙政文[2017]2号《仙游县人民政府关于仙游县政府驻地迁移的请示》、仙政文[2018]27号《仙游县人民政府关于仙游县政府驻地迁移的请示》、莆政〔2017〕15号《莆田市人民政府关于仙游县政府驻地迁移的请示》、莆政〔2018〕20号《莆田市人民政府关于仙游县政府驻地迁移的请示》，可以证明仙游县人民政府已经逐级上报驻地迁移。同时，仙游县人民政府行使公共服务职能需要相应的办公场所，因此履行该义务涉及公共利益，挺虎公司称仙游县人民政府是否申请迁移不影响本案国土局交地的义务，理由不能成立。根据查明的事实，国土局迁移新址已获批准，并于2019年1月27日交付了案涉土地，履行了合同约定的交地义务。（三）关于国土局应否承担违约责任以及违约金数额问题挺虎公司主张称，根据《出让合同》约定，国土局应于2015年10月19日前将涉案土地交付给挺虎公司，但国土局至今未向挺虎公司交付涉案土地，依约应以挺虎公司已支付的土地出让金398227161元为基数，按每日千分之一的标准，自2015年10月20日计算至实际交付土地之日支付违约金。国土局辩称挺虎公司未按《出让合同》的约定按期将合格的“仙游县行政中心工程”和“市民广场配套工程”交付给仙游县人民政府，国土局有权相应推迟涉案地块交地时间；在正式交地之前，国土局一直履行支付土地出让价款的利息，挺虎公司不仅通过将涉案土地抵押给银行的方式行使了涉案土地的用益物权，同时，也没有及时办理涉及已收回规划道路备用地的土地变更登记与相应的抵押注销登记，为此，在挺虎公司完成履行在先义务之前，国土局有权依法行使后履行抗辩权，中止交地义务的履行。1.关于国土局是否存在违约以及违约金起止时间的问题2012年10月19日签订的《出让合同》补充条款第2点约定“该地块土地竞得人同时承建仙游县行政中心工程，该工程的施工单位应具备房屋总承包一级及以上施工资质（含装修装饰）要求（若土地竞得人未具备与上述工程项目施工所要求的相应施工资质，应聘请具有相应资质的施工企业与项目业主中信公司签订上述工程项目的三方工程总承包施工合同）。施工单位需在约定工期（三年内）完成工程建设并经验收合格后交付给仙游县人民政府使用。若逾期在3个月之内，施工单位应按工程的总造价每日万分之二赔偿损失给中信公司，拍卖地块交地时间相应推迟，推迟期间土地竞得人所缴纳的土地出让价款不计利息”。挺虎公司主张只有施工单位的原因导致逾期交付工程，拍卖地块交地时间才能相应推迟缺乏合同依据，不能成立。因在本案中，负有交付仙游县行政中心工程义务的是挺虎公司，即便如挺虎公司所称确因第三人中信公司原因导致交付工程逾期，根据《中华人民共和国合同法》第一百二十一条关于“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”之规定，亦应由挺虎公司向国土局承担逾期交付仙游县行政中心工程的责任。因此，虽然《出让合同》第六条约定“出让人同意在2015年10月19日前将出让宗地交付给受让人”，但依据补充条款第2条约定，在挺虎公司交付仙游县行政中心工程之前，国土局有权推迟交付涉案土地。根据《出让合同》补充条款第3点关于“一期拟建勤政楼1幢、公共资源交易中心1幢及地下人防等配套工程……因勤政广场、升旗台、室外综合管线、绿化、景观、道路、照明（夜景）、给排水、干部周转房、接待宾馆、垃圾收集点、公共卫生间、公共文体设施、护坡、停车场等配套设施项目工程正在进行施工图设计，待前期工作成熟后，作为仙游县行政中心工程的跟标项目进行跟标，工程施工合同另行签订”之约定，挺虎公司依《出让合同》补充条款第2点约定应交付的工程为一期拟建勤政楼1幢、公共资源交易中心1幢及地下人防等配套工程。对此，国土局在庭审中确认一期拟建勤政楼1幢、公共资源交易中心1幢及地下人防等配套工程于2017年5月8日交付。因此涉案土地交付时间亦应相应推迟至2017年5月8日。在挺虎公司交付前述工程后，国土局延期交付拍卖地块构成违约，应承担违约责任。国土局称挺虎公司没有及时办理涉及已收回规划道路备用地的土地变更登记与相应的抵押注销登记，国土局有权依法行使后履行抗辩权，缺乏合同依据，不予支持。虽国土局主张其未能交地，系因迁移新址未获批准，但该情形属于合同之外第三人的原因造成违约，同理，国土局应向挺虎公司承担违约责任。由上，挺虎公司要求国土局承担仙游行政中心工程逾期交付期间的逾期交地违约金，缺乏合同依据，故对挺虎公司主张自2015年10月20日起算至2017年5月8日期间的违约金不予支持，逾期交地违约金应自2017年5月8日交付工程第二天起算（即2017年5月9日）至交地之日止。2.关于违约金标准的问题国土局主张违约金过高，请求予以调整。挺虎公司则称其实际损失包含有资金成本、土地配套资金投入、房地产下行的预期利益及延期开发导致错过销售的黄金周期等，违约金不存在过高。同时，国土局还主张《出让合同》补充条款第9点的约定已经替代了《出让合同》第三十八条、第三十九条之约定。对此，挺虎公司认为，《出让合同》第三十八条是关于损失的约定，在违约金和损失同时存在的情况下，其可以选择主张违约金，国土局支付的出让金利息系挺虎公司已支付的出让金的融资成本，与违约金属不同法律关系，不应抵扣违约金。

诉讼中，国土局向原审法院提供了《土地登记卡》《土地权利登记查询结果打印》《国有土地使用权抵押登记申请审批表》及抵押物清单，可以证明挺虎公司分别于2014年2月、2014年3月、2014年6月和2016年2月将案涉土地使用权分别抵押给中国工商银行股份有限公司仙游支行、仙游县农村信用合作联社、中信银行股份有限公司莆田分行，设定抵押额49616.35万元。另挺虎公司确认，其已收到国土局支付的自2012年10月23日至2019年1月27日的融资利息共计148262298.1元。关于《出让合同》补充条款第9点约定是否变更了《出让合同》第三十八条、第三十九条关于违约责任的约定的问题。由于《出让合同》补充条款第9点约定国土局支付利息，不以国土局违约为前提，性质上不属于违约金，因此并未替代《出让合同》第三十八条、第三十九条关于违约责任的约定。关于违约金标准的问题。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”之规定，挺虎公司并无证据证明存在房地产下行的预期利益损失及延期开发导致错过销售的黄金周期造成损失，而且挺虎公司已自2014年2月起将案涉土地使用权进行抵押贷款，享受了讼争土地使用权的相关权益，同时考虑到国土局未能及时交地的客观原因系迁移新址未获得批准而非恶意违约，而且仙游县财政局已支付截至2017年5月8日交付工程的利息108915297.54元弥补挺虎公司资金占用的损失，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第二款关于“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”之规定，《出让合同》约定国土局按挺虎公司已支付的出让价款1‰支付逾期交地违约金过高。故对国土局关于违约金过高，要求调整的主张予以支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第一款关于“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”之规定，对《出让合同》约定的逾期交地违约金标准予以调整，酌情将违约金调整为“国土局以挺虎公司已支付的土地出让金398227161元（4.58亿元－5977.2839万元）为基数，自2017年5月9日起至2019年1月27日止按同期一年期银行贷款基准利率上浮30%计算”。同时，2017年5月9日之后，国土局依据《出让合同》补充条款第9点约定支付的利息不能重复支付，应予扣减。根据查明的事实，国土局已将包括自2017年5月9日起至2019年1月27日止按同期一年期银行贷款基准利率上浮30%计算的利息39347000.56元支付给挺虎公司，国土局事实上已经履行了调整后的违约金。综上，挺虎公司的诉讼请求部分成立，予以支持。鉴于国土局在诉讼中已交付了土地，并支付了调整后的违约金，挺虎公司的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决驳回挺虎公司的诉讼请求。一审案件受理费3570092.65元，由挺虎公司负担747926.94元，由国土局负担2822165.71元。二审中，国土局为证明其答辩主张，向本院提交案涉土地使用权的《不动产登记审批表》、《不动产抵押权注销登记证明》及《不动产登记证明》。证明挺虎公司将案涉土地抵押给银行等金融机构。挺虎公司对上述证据的真实性无异议，但对关联性有异议。本院对上述证据的认证意见为：鉴于挺虎公司对证据的真实性无异议，且该证据反映的挺虎公司利用案涉土地使用权进行融资的情况，本院予以采纳。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，综合双方的上诉及答辩意见，本案二审争议焦点为：一、国土局是否存在逾期交地违约行为；二、挺虎公司主张国土局支付逾期交地违约金应否予以支持。（一）关于国土局是否存在逾期交地违约行为的问题第一，国土局认为在挺虎公司未交付行政中心工程期间其可行使先履行抗辩权及同时履行抗辩权，拒绝交付案涉土地。经审查：案涉《出让合同》第六条约定，出让人同意在2015年10月19日前将出让宗地交付给受让人。同时，《出让合同》补充条款第2点约定，该地块土地竞得人同时承建仙游县行政中心工程；施工单位需在约定工期（三年内）完成工程建设并经验收合格后交付给仙游县人民政府使用；若逾期在3个月之内，施工单位应按工程的总造价每日万分之二赔偿损失给中信公司，拍卖地块交地时间相应推迟，推迟期间土地竞得人所缴纳的土地出让价款不计利息。据此，虽然出让合同约定了案涉土地的交付时间，但挺虎公司作为案涉土地使用权的竞得人负有承建、交付仙游县行政中心工程的义务，若逾期交付工程，则国土局交付土地的时间亦相应推迟。挺虎公司上诉提出应当按照《出让合同》约定时间确定土地交付时间，其理由是行政中心工程逾期系发包方中信公司多次变更设计导致。《中华人民共和国合同法》第一百二十一条规定，当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。挺虎公司及其指定的施工单位与案涉工程的发包方中信公司建设工程施工合同纠纷不是本案土地使用权出让合同纠纷的审理范围。原审判决认定挺虎公司不能以第三人中信公司的原因主张其不应承担逾期交付工程责任具有法律依据。根据上述《出让合同》补充条款第2点的约定，国土局可行使先履行抗辩权，在挺虎公司逾期交付行政中心工程期间，有权拒绝向挺虎公司交付土地。而对于行政中心工程交付时间，挺虎公司上诉认为行政中心工程交付的时间应当按照该工程竣工验收时间确定，即2016年12月22日。案涉工程的竣工验收报告显示行政中心工程于2016年12月22日竣工验收合格，但竣工验收并不等同于工程交付。仙游县人民政府于2017年1月3日向莆田市人民政府报送《仙游县人民政府关于仙游县政府驻地迁移的请示》也仅载明行政中心工程于2016年12月22日完工，而未载明县政府已接收。挺虎公司虽主张国土局恶意拖延签署交接文件，但对此并未提交证据证明，且其亦不能举证曾催告国土局接受工程而遭到拒绝。因此，原审判决按照各方签署的《竣工移交证书》载明的时间认定案涉行政中心工程于2017年5月8日交付具有事实依据。第二，国土局认为挺虎公司未按《补充合同》约定办理已核减的7.3394亩土地权属及抵押变更登记手续，其可以主张同时履行抗辩权。经审查：2014年12月4日，国土局与挺虎公司签订《补充合同》约定，将7.3394亩城市规划道路备用地从原出让地块中扣除，但该合同未约定挺虎公司在办理权属登记核减之前，国土局有权拒绝交付土地；且未约定挺虎公司办理土地使用权面积核减手续的期间。此外，同时履行抗辩权针对的是对方当事人未履行合同主给付义务，而本案中挺虎公司办理土地使用权面积核减手续义务较其依照合同约定承担的土地出让金支付义务以及行政中心承建义务而言，不属于合同主给付义务。且挺虎公司承担的土地使用权面积核减义务与国土局依照《出让合同》、《补充合同》约定所应承担的土地交付义务之间不具对价性，双方所负债务之间不能成立给付与对待给付的关系，双方所负债务之间在实质上不具牵连性。故国土局以挺虎公司未办理7.3394亩土地权属核减手续为由主张同时履行抗辩权缺乏法律依据，本院不予支持。第三，国土局认为由于县政府的迁址需要经过审批，在迁址报批期间，其延迟交地不应承担违约责任。经审查，案涉《出让合同》及其补充条款均为将县政府迁址审批获准作为案涉土地交付的条件。在迁址审批前，国土局对于交付包括县政府机关大院在内案涉土地存在法律上履行的不能，但不能以此为由拒绝承担延期交付土地的违约责任。因此，在挺虎公司交付行政中心工程前，国土局有权拒绝交付案涉土地。而在挺虎公司交付该工程即2017年5月8日后，国土局负有交付案涉土地的义务，其迟延交付即构成违约。（二）关于挺虎公司主张国土局支付逾期交地违约金应否予以支持的问题《出让合同》第三十七条约定“由于出让人未按时提供土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”。故该合同约定国土局逾期交付土地产生的损失赔偿额的计算方法为每日按已付土地出让金1‰计算。原审法院根据国土局的请求，将该违约损失计算方法由每日1‰调整为每日同期贷款利率上浮30%。挺虎公司上诉认为《出让合同》约定的每日1‰违约损失计算方法不应进行调整。国土局则认为挺虎公司没有实际损失，其不应承担违约责任。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。据此，在约定的违约损失计算方法过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院予以适当减少。挺虎公司提出《出让合同》约定逾期交地违约损失计算方法人民法院不应调整的主张与合同法上述规定相悖，不能成立。而关于当事人主张违约金过高，应当如何调整，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第一款规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”。据此，人民法院调整合同约定的违约损失计算方法时，应当以守约方的实际损失为基础，兼顾违约方的过错程度、预期利益以及合同的履行情况等因素。1.关于挺虎公司的实际损失。挺虎公司一审、二审中均未提交证据证明其实际损失具体数额，其在一审庭审中称其损失包括土地出让金的资金成本、为土地配套过程中资金投入、房地产下行过程中预期利益损失及延期开发导致错过销售的黄金周期。对此，国土局提交证据证明挺虎公司自2014年2月份起即将案涉土地使用权抵押给中国工商银行等金融机构以获取银行贷款，涉及抵押总金额达到49616.35万元。挺虎公司实际支付土地出让金为398227161元，在其支付土地出让金后，仙游县财政局按照同期贷款利率上浮30%向其支付利息。在挺虎公司没有举证证明其向中国工商银行等金融机构办理抵押贷款的利率高于同期贷款利率上浮30%的情况下，可以认定逾期交地期间，挺虎公司不存在土地出让金的资金占用损失。对于“为土地配套过程中资金投入”，挺虎公司并未指明其在没有收到土地之前作了哪些配套工作，投入了多少资金，故其该项损失主张缺乏事实依据。而针对其主张的房地产下行过程中预期利益损失及延期开发导致错过销售黄金周期的损失，挺虎公司亦没有举证证明在逾期交地期间，仙游县房地产市场存在房屋销售价格下跌的情形，故其该项损失主张亦缺乏事实依据。因此，本案现有证据不能反映国土局的逾期交地行为导致挺虎公司何种损失。2.关于国土局的过错程度。挺虎公司要求交付的案涉土地中涵盖仙游县政府机关大院。2018年10月10日颁布的《行政区划管理条例》第八条规定：“县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，县、不设区的市、市辖区人民政府驻地的迁移，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送国务院备案”。据此，仙游县政府驻地迁移需要上报福建省人民政府审批。国土局提交多份仙游县人民政府及莆田市人民政府上报审批的文件，由此可以看出仙游县人民政府一直在积极履行县政府迁址的审批手续。而在迁址手续审批通过之前，仙游县人民政府不能从案涉土地搬迁出去，国土局亦无法向挺虎公司交付案涉土地。一般来说，违约金既具有弥补守约方因对方违约遭受损失的功能即补偿性功能，又具有督促当事人诚信履行合同的功能即惩罚性功能。对于违约方具有违约故意的情形，人民法院应当发挥违约金惩罚性功能，督促违约方早日履约。而对于违约方非因其自身等客观原因导致违约情况的，不应过分强调违约金的惩罚性。具体到本案中，鉴于在县政府迁址审批通过前，国土局对于案涉土地交付存在法律上履行不能，而非主观上不愿意交付案涉土地，故本案的违约金适用应当以填补守约方损失为主。3.关于合同履行情况及预期利益。根据《出让合同》及其补充条款的约定，国土局主要义务包括交付土地及在未交付土地期间按照同期贷款利率上浮30%的标准支付已付土地出让金的利息。对于第一项义务，在仙游县政府迁址获批即履行交地义务法律上的障碍消除后，国土局第一时间向挺虎公司交付案涉土地。对于第二项义务，仙游县财政局一直按约支付未交付期间的利息。据此，仙游县政府及国土局一直在能力范围内积极履行《出让合同》项下义务。此外，根据《出让合同》第三十七条约定，案涉土地使用年期自实际交付土地之日起算，故逾期交付土地并未影响挺虎公司对该土地未来开发收益。综合以上分析，案涉土地曾经是仙游县政府机关所在地，而县政府迁址需要上级部门审批，在审批通过之前，国土局对案涉土地交付义务的履行存在法律上障碍，其没有违约的故意，故本案的违约金应当以弥补挺虎公司的实际损失为主，而根据本案现有证据不能反映挺虎公司因逾期交地存在何种损失，且国土局一直在能力范围内积极履行案涉《出让合同》项下义务。考虑以上因素，根据公平原则和诚实信用原则，在仙游县财政局已按约支付逾期交地期间土地出让金利息损失情况下，不应再判决国土局承担违约金。因此，本案原审判决认定国土局应支付违约金不当，但该判决以仙游县财政局支付利息已全额冲抵违约金为由驳回挺虎公司关于违约金诉讼请求的裁判结果正确，应予维持。综上，挺虎公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2423198.43元，由福建挺虎置业集团有限公司负担。本判决为终审判决。

审 判 长  何　抒

审 判 员  肖　峰

审 判 员  王成慧

二〇一九年十一月十九日

法官助理  夏  敏

书 记 员  王  婷

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