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裁判要点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被征收人位于征地补偿安置方案公告范围内的合法房屋等被强制拆除后引发诉讼的，人民法院应当根据前述规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告：被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府或其成立的临时机构等组织实施强制拆除的，以市、县人民政府为被告；被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，以市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告；有证据证明乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告，具体实施的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任；乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体以自己名义实施强制拆除的，应当结合在案证据、职权法定、拆迁目的等因素判断是否属于委托实施、单独实施、超越职权。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申5332号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:昭阳区益民养殖场，住所地云南省昭通市昭阳区守望乡卡子村6社。
经营者:袁登勇，男，1977年2月12日出生，汉族，住云南省昭通市昭阳区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省昭通市昭阳区人民政府，住所地云南省昭通市昭阳区海楼路行政办公中心。
法定代表人：陶毅，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省昭通市公安局昭阳分局，住所地云南省昭通市昭阳区团结路**。
法定代表人：王开伟，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省昭通市人民政府，住所，住所地云南省昭通市昭阳区崇义街**div>
法定代表人：郭大进，市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：云南省昭通市昭阳区自然资源局，住所地，住所地云南省昭通市昭阳区海楼路**iv>
法定代表人：赵泽卿，局长。
再审申请人昭阳区益民养殖场(以下简称益民养殖场)因诉被申请人云南省昭通市昭阳区人民政府(以下简称昭阳区政府)、昭通市公安局昭阳分局(以下简称昭阳公安分局)、昭通市人民政府(以下简称昭通市政府)、昭通市昭阳区自然资源局(以下简称昭阳区自然资源局)房屋行政强制一案，不服云南省高级人民法院（2019）云行终841号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
益民养殖场申请再审称，（一）案涉强拆行为本质上属于政府征收行为，依法应当推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。（二）在昭阳区政府已经发布征地公告，且依据相关规定，征收行为由昭阳区政府及其相关部门具体负责实施的情况下，昭阳区政府组织实施了此次强拆行为。（三）被申请人强行拆除申请人房屋实体、程序上皆违法。涉案房屋系2005年、2007年分别合法建造，袁登勇对于涉案土地享受权利。（四）被申请人强拆行为严重违反法定程序。涉案《房屋拆迁通知书》已于2018年3月15日经云南省昭通市中级人民法院确认违法。原审裁定认定事实不清。请求撤销二审裁定，查清事实后发回重审或改判。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被征收人位于征地补偿安置方案公告范围内的合法房屋等被强制拆除后引发诉讼的，人民法院应当根据前述规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告：被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府或其成立的临时机构等组织实施强制拆除的，以市、县人民政府为被告；被征收人提供的证据能够证明市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，以市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告；有证据证明乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任。乡（镇）人民政府本无以自己的名义实施强制拆除的法定职权。但是考虑到，本案中原审经审理确认被诉行政行为是昭通市昭阳区守望回族乡人民政府（以下简称守望乡政府）针对益民养殖场实施强制拆除的事实行为，而云南省昭通市中级人民法院已以（2018）云06行初109号之二行政判决对守望乡政府强制拆除益民养殖场案涉房屋的行为违法性作出司法评价，益民养殖场可基于此依法寻求赔偿，为维护裁判的统一性，减少当事人诉累，及时救济行政相对人合法权益，本案实无进行再审的必要。
综上，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回昭阳区益民养殖场的再审申请。
审判长 杨 军
审判员 张昊权
审判员 乐 敏
二〇二〇年六月十七日
法官助理 谢承浩
书记员 方晓玲
以下内容综合行政法实务、中国裁判文书网等。
一、“谁行为，谁被告”——强拆行为系乡镇政府、街道办、执法局等行政机关实施的，根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，认定实施机关为适格被告。
1.最高法院判例：无主体负责情况下强拆主体的认定或推定——李波、ＸＸ诉惠民县政府行政强制及行政赔偿案
行政诉讼的适格被告，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。据此，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。
证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。
2.最高法院判例：只有在无主体对强拆行为负责的情况下才宜推定县级政府为强拆主体——陈龙与太和县政府房屋强制拆除及行政赔偿案
国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但具体到强拆主体的认定，不能仅根据上述规定就推定所有的征收过程中的行为均由市、县级人民政府承担责任，只有在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院才会根据举证责任及行政行为受益原则推定市、县级人民政府为强拆主体。
3.最高法判例：如何确定行政诉讼被告——李春山诉怀远县政府房屋强拆案
行
政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。
4.最高法判例：以房屋征收部门为被告——中华人民共和国最高人民法院行 政裁定书（2020）最高法行申1050号
一般而言，判断行政诉讼的被告是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查行为者是否具有行政主体资格。倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条等条款的规定，确定适格被告。
由于征收补偿工作步骤环节多、工作量大，在征收补偿程序中往往涉及多个部门。《适用解释》第二十五条针对征收补偿程序，专门规定了适格被告的确定规则。即市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。
5.最高法判例：在责任主体明确的情况下，不能认定强拆行为所有后果均由县政府承担——中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申11243号
在房屋征收与补偿工作中，市县级政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，所应承担的法律责任也不同。在没有责任主体对被诉强制拆除行为承担责任的情况下，人民法院可以根据行政主体的法定职责及举证责任作出认定或推定，但在法律法规规定内容清晰、部门职责明确的情况下，不能认定房屋征收与补偿工作中所有的行为后果均应当由县政府承担。
二、民事主体无权实施强拆——强拆行为系村委会、公司等非行政主体接受行政机关的委托实施的，认定委托的行政机关为适格被告。
1.最高法院判例：行政机关参与非公权力单位强拆的视为委托——刘结明诉塘厦镇政府、东莞市政府驳回行政复议申请案
《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，属于行政复议、行政诉讼的受案范围，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力单位应当作为第三人参加诉讼。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
2.最高法院判例：不能仅凭民事主体的自认认定强拆系其实施——黄晓泉诉北湖区政府房屋行政强制案
在根据现有证据能够证明被诉强拆行为系行政机关实施的情况下，不能仅凭民事主体提交但缺乏其他证据佐证的自认说明，推翻在案证据证明的事实，认定系其实施。
3.最高法院判例：强拆主体不能仅凭村委会的自认作出认定——张永生等6人诉万柏林区政府等房屋强制拆除案
城中村改造中，虽然村委会认可其实施了强拆行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，且行政机关在城中村改造拆迁补偿安置方案中明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的原则，城中村改造工作小组有行政机关工作人员参与，故村委会实施的强拆行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。
4.最高法院判例：民事主体无权实施强拆——冯绍青诉恭城县政府等房屋行政强制及行政赔偿案
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。征收决定由市、县级人民政府作出；征收补偿方案由市、县级人民政府论证、公布并修改；被征收人由市、县级人民政府补偿；被征收人拒不搬迁由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。从立法来看，市、县级人民政府被明确规定为国有土地上房屋征收的责任主体，而房屋征收部门具体实施征收工作。对于房屋强制拆除而言，因为《征补条例》已经废除了行政强拆，只能由市、县级人民政府申请人民法院强制拆除。故征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。
三、实施主体不明情况下的推定——强拆行为的实施主体不明的，推定具有法定职权的行政主体或其委托的主体为适格被告。
1.最高法院判例：土地征收中合法建筑拆除的适格被告与起诉期限——刘以贵诉阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局城建行政强制案
农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。
在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。
在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。
2.最高法院判例：土地征收补偿义务主体的确定——上海蝶球开发部诉闵行区政府履行征收补偿法定职责案
现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。
农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府，不能以未实施强制拆除行为为由，而否定其应依法进行补偿安置的义务；即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”，依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。
3.最高法院判例：强拆首推行政行为——马桥酒店诉闵行区政府土地房屋行政强制案
（1）对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为
不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权。因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。
（2）民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力
我国法律不认可私力救济。因此，民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。
4.最高法院判例：强拆主体不明时如何确定适格被告——万达公司诉中山区政府强制拆除并行政赔偿案
在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定，或者作出违法建筑确认决定的，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。
5.最高法院判例：土地征收公告发布后强拆主体的推定——韩锋诉武汉市政府行政强拆案
根据《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。
6.最高法判例：推定具有补偿职责的市、县级人民政府为强拆主体——中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申8907号
房屋征收过程中发生的房屋强拆行为，如果确无法查清强拆主体的，可根据拆迁工作的目的及根据权责一致的原则，推定具有补偿职责的市、县级人民政府为强拆主体。但是如果能够查明拆除房屋的实际主体的，应按照实际情况据实认定实际强拆主体。
人民司法案例：强拆案中适格被告和赔偿数额的认定
在房屋强拆案件中，对因行政机关过错导致原告无法证明具体实施主体的，应降低原告的证明责任。对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。在已有初步证据，结合行政惯例，能够确信被诉行政机关具有高度可能性的，法院应当据此认定适格的被告。
在强制拆除房屋引发的行政赔偿诉讼中，因行政机关未依法进行催告、财产登记等，导致原、被告均无法对实际财产损失进行举证的，法院可根据当事人的主张，结合评估报告、补偿方案确定的补偿标准，运用逻辑推理和生活经验，综合认定原告损失的合理范围和价值，并据此酌定赔偿数额。
案 情
原告：黄家林。
被告：江苏省南京市江宁区人民政府汤山街道办事处(以下简称汤山街道办事处)。
第三人：南京市江宁区汤山街道汤山社区居民委员会(以下简称汤山社区)。
黄家林诉称
其于2010年9月租用南京市江宁区汤山街道迎宾路曹阿金和张霞两户的房屋作为南京市江宁区老汤山小美林菜馆(以下简称小美林菜馆)的经营场所。汤山街道办事处在没有取得征用土地批准文件和拆迁许可证，未按规定进行公告的情况下，于2010年12月将其经营的小美林菜馆列入拆迁对象。
2011年1月29日，一群人员将小美林菜馆强行拆除，汤山街道办事处的违法拆迁行为致使其遭受多项经济损失。
综上，请求确认汤山街道办事处实施的强拆行为违法，判令汤山街道办事处赔偿其拆迁补(赔)偿款、房屋装潢费用、财产损失、停业损失、利息损失等共计1620970.57元。
汤山街道办事处辩称
汤山街道办事处并非拆迁实施主体。汤山社区与黄家林承租的房屋所有权人就房屋搬迁事宜达成一致意见，签订房屋拆迁安置补偿协议后，才对涉案房屋进行了拆除。
汤山社区也自认实施了拆除行为，并愿意承担合理的补偿，黄家林起诉汤山街道办事处无事实根据。黄家林未提供证据证明其主张的各项财产损失，且其主张利息损失和租金没有法律依据，请求法院依法驳回黄家林的起诉。
汤山社区述称
因黄家林提出的赔偿数额过高，双方未能达成一致意见。汤山社区与房屋产权人协商一致并签订了房屋拆迁安置补偿协议后，才对涉案房屋实施了拆除。
审 判
南京市江宁区法院经审理认为
汤山街道办事处在关于黄家林信访事项的答复意见书(以下简称信访答复意见书)中自认其为拆迁组织、安排和实施的主体，且向广大被拆迁人发出致拆迁户的一封信予以公示，该事实亦经过江宁区人民政府关于黄家林信访事项的复查意见(以下简称信访复查意见)进一步确认，因此，对涉及沪宁路连接线景观改造工程的房屋拆除行为应视为系汤山街道办事处所为。
黄家林要求确认汤山街道办事处实施的强拆行为违法，并要求汤山街道办事处赔偿财产损失具有事实依据。国家赔偿法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要形式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，小美林菜馆实际已被拆除，客观上已不可能恢复原状，黄家林要求汤山街道办事处赔偿财产损失具有法律依据。
一审法院考虑到小美林菜馆实际已被拆除的状况，为准确界定小美林菜馆实际损失，依法委托具备资质的专业评估机构对小美林菜馆装潢费用、缺失物品价值、损害物品修复价值进行了评估，评估工作结合了图纸及其他相关证据开展，对残存实物进行现场勘察，评估过程客观公正，符合司法鉴定相关规范要求，该评估报告可以作为定案证据，故对评估价值302669元予以确认。
根据法院已查明的租赁房屋实际拆迁补偿情况，结合江宁政发(2005)166号文及汤山街道办事处实际实施中的补偿标准，酌定汤山街道办事处应按照黄家林所承租房屋货币补偿额的8%给付黄家林停业损失，按照承租房屋货币补偿额4%给付搬迁费，两项合计为177741.79元。
黄家林主张汤山街道办事处应补偿其他费用12.36万元，并提供汤山街道办事处出具的书面函复意见佐证，故对其该项主张予以支持。黄家林主张赔偿律师费，虽有律师费实际支出，但因没有法律依据，不予支持。
黄家林主张的利息损失，不属于应赔偿直接损失范围，亦不予支持。据此，江宁区法院判决：确认汤山街道办事处强制拆除黄家林的小美林菜馆行政行为违法；汤山街道办事处于本判决生效之日起10日内赔偿黄家林604010.79元；驳回黄家林的其他赔偿请求。
宣判后，黄家林不服一审判决，提起上诉。
南京中院二审认为
本案的争议焦点为：一、汤山街道办事处是否实施了涉案房屋拆除行为，是否应当承担赔偿责任；
二、如何认定黄家林的财产损失和汤山街道办事处的赔偿数额。
关于争议焦点一，因行政机关在拆除涉案房屋前未履行通知、催告等程序，房屋拆除时黄家林并不知情，导致黄家林难以就拆除房屋的组织实施主体进行举证，应降低其证明责任。根据黄家林提交的信访答复意见书、致拆迁户的一封信及信访复查意见，汤山街道办事处在给黄家林的信访答复意见书中，自认其为房屋拆迁组织、安排及实施的主体，且向广大被拆迁人发出致拆迁户的一封信，该事实亦经江宁区人民政府信访复查意见进一步确认。
据此，可以认定涉案房屋的拆除行为系汤山街道办事处组织实施。虽然汤山社区自认系其实施了房屋拆除行为，并提交了汤山社区与房屋所有权人签订的房屋拆迁安置补偿协议，但强制拆除房屋是政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为。社区居委会根据政策要求，实际参与并承担部分事项，但并不因此具有强制拆除的法定职权，故对汤山街道办事处的辩称，不予采纳。
汤山街道办事处作为行政机关，违反法定程序实施房屋拆除行为，侵犯了黄家林的财产权，属于国家赔偿法第四条第(二)项规定的情形，应根据国家赔偿法的规定予以赔偿。
关于争议焦点二，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。因此，黄家林就其物品损失事实、损害大小、损失金额应承担举证责任，否则将承担不利后果。
但本案中，小美林菜馆已被拆除，且因汤山街道办事处未履行法定程序，导致黄家林无法对房屋拆除行为造成的损失提供证据。因汤山街道办事处未依法公证或者制作证据清单，亦无法举证证明实际损失金额，在双方均未能证明实际财产损失的情况下，从有利于保障行政相对人财产权的角度，一审法院依法委托具备资质的专业评估机构对涉案房屋装潢费用、缺失物品价值、损害物品修复费用进行评估，合计评估总价值为302669元。
一审法院根据上述评估价值，结合江宁政发(2005)166号文件确定的补偿标准、租赁房屋实际拆迁补偿情况等，酌定汤山街道办事处按照黄家林所承租房屋货币补偿额8%给付其停业损失，按照承租房屋货币补偿4%给付搬迁费，并据此综合认定汤山街道办事处的赔偿数额，并无不当。关于黄家林主张赔偿存放受损物品的租金、利息损失等，因黄家林所主张的前述损失，均不属于国家赔偿法第三十六条所规定的直接损失，且黄家林亦未提供证据证明涉案拆除行为导致其存在上述损失，黄家林的该项主张，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
评 析
房屋强拆案件涉及利益重大、矛盾尖锐，是社会关注的热点，也是人民法院司法审查的难点。本案即是一起典型的房屋强拆案件。在本案审理过程中，汤山街道办事处否认实施了被诉强拆行为。
原告虽将汤山街道办事处列为被告，诉请确认汤山街道办事处强拆行为违法，一并主张行政赔偿，但不能提供充分的证据证明适格被告及其财产损失。这带来两个问题：一是如何认定适格被告；二是如何确定赔偿数额。
01
适格被告的认定
行政诉讼法第四十九条规定了起诉应当有明确的被告，而在房屋强拆案件中，被告的适格性往往成为当事人诉辩焦点。
本案中，汤山街道办事处辩称涉案房屋拆除行为系由汤山社区实施，汤山街道办事处并非适格被告，且汤山社区庭审中亦自认系其实施了房屋拆除行为。
对于本案的处理，有二种意见。一种意见认为，被告否认实施了被诉行政行为，第三人自认系其所为，且原告提供的证据不能证明汤山街道办事处组织实施了案涉房屋拆除行为，可以原告的起诉不具有事实根据、错列被告为由裁定驳回起诉。
另一种意见认为，对合法建筑的拆除，首先应推定为政府实施的行政强制行为，同时，在因行政机关程序违法，导致原告难以就适格被告和事实根据提供证据的情况下，应当降低原告的证明责任。
本案应认定汤山街道办事处组织实施了涉案强拆行为，系本案适格被告。
笔者赞同第二种意见，理由如下：
首先，行政诉讼的目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，这就要求在确定行政诉讼证明标准时，尤其在房屋征拆案件中，对弱势群体要有侧重地保护。对行政相对人的保护就意味着对其证明标准的要求要低一些、弱一些。
具体到本案中，被告否认对原告租用的房屋实施拆除，且原告已穷尽其举证能力，提供的证据仍不能证明系被告所为。
人民法院在审理此类案件时，在穷尽法律规定的情况下，应立足于行政诉讼法的立法目的，根据公平原则和诚实信用原则作出利益衡量，降低原告的证明责任。
其次，监督行政机关依法行政的需要。本案中，原告举证受阻是由于行政机关在强制拆除过程中未履行催告、登记等法定程序造成的。在这种情形下，不宜将举证责任再加诸于原告，而是要求被告对自己的过错和违法情形承担责任。
从现有法律规定和工作实际情况看，强制拆除房屋系实施征收的政府协调其下属部门，有较多人员参加的活动。如果被告没有组织实施强制拆除，对是否存在其他主体拆除房屋的事实，相比于原告，被告的举证能力更有优势。
因此，此种情形下，只要原告能够提供初步的证据材料或者证据线索，被告又未提供相反证据予以推翻的，人民法院应当根据法律规定和工作实际状况，认定适格被告。
最后，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。社区居委会等民事主体根据政策要求或工作安排，实际参与并承担部分事项，但并不因此具有强制拆除的法定职权，其接受行政机关委托实施的行为，委托的行政机关为适格被告。此种认定不仅强化了对行政机关的监督职责，也有助于解决强制拆除无人担责的乱象。
02
赔偿数额的确定
国家赔偿法第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”同时，根据行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
可见，对于行政赔偿诉讼，我国法律实际上规定了双重举证责任标准：原则上遵循谁主张、谁举证，由原告对违法行为是否存在、违法行为造成的损失承担举证责任；但对由于行政机关的原因导致相对人客观上举证困难的，则免除其举证义务，转而由侵权的行政机关证明具体损害。
本案中，汤山街道办事处拆除房屋前既未催告，也未对房屋内的物品进行转移登记保存，造成原告的物品毁损灭失，且难以举证具体的损失数额。
因此，不宜再苛以原告举证责任，而应由因其违法行为导致相对人举证困难的汤山街道办事处承担具体财产损失的举证责任。
汤山街道办事处举证不充分，不能客观反映原告的实际财产损失，如果机械地按照证明规则认定法律事实，确定实际财产损失，原告的财产权将得不到充分保障，这无异于在客观上支持了行政机关的违法行政行为，显然违背了法律确立举证责任的目的。
鉴于此，在双方均未能证明实际财产损失的情况下，从有利于保障行政相对人合法权益的角度，人民法院经向双方当事人法律释明，引导当事人选择专业评估机构对涉案房屋装潢费用、缺失物品价值等实际财产损失进行评估，并根据评估报告和地方政府确定的补偿标准，结合实际调查情况和日常生活经验，综合认定损失的合理范围和价值，据此确定赔偿义务机关的赔偿数额，为当事人提供充分的司法救济。
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