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蒋政宇律师

作者按：行政机关在违法行为不具备减轻情节时，不能低于行政处罚幅度下限作出行政处罚决定，这是“职权法定”原则的要求。但当违法行为具备法定减轻情节时，在甄别行政处罚所要保护的法益后，结合《行政处罚法》的“过罚相当”“处罚与教育相结合”原则，行政机关可以低于法定行政处罚幅度下限作出行政处罚决定。这个低于法定行政处罚幅度下限指的不仅是下降一个法定行政处罚幅度，理论上还包括下降多个法定行政处罚幅度乃至低于只有一个或者已是最轻法定行政处罚幅度的下限。

一、案例引进与问题的提出

2020年4月30日，某区市场监管局接举报称某店销售假冒“万艾可”。经调查核实，该店未经许可销售药品13盒（销售金额975元），且涉案药品为假冒注册商标商品。2020年12月30日，某区市场监管局作出行政处罚决定：没收涉案药品，并处150万元药品罚款及1万元商标罚款，合计151万元。某店不服，申请行政复议。2021年5月25日，某市市场监管局维持原处罚决定。后某店向陕西某法院提起诉讼要求撤销该行政处罚决定与复议决定。另，本案存在某店经营者积极配合调查、退款，主动消除违法行为危害后果，药品未被服用等情节。

问：陕西某法院是否应当撤销该复议决定，并变更处罚决定中的罚款数额？

二、法定幅度之下作出行政处罚决定的法律上路径

《药品管理法》第一百一十五条规定：“未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。”本案中，某店未经许可销售药品13盒，货值金额为975元，不足十万元，依法按十万元计算。某区市场监管局在“货值金额十五倍以上三十倍以下”的法定行政处罚幅度中，选择其下限“货值金额十五倍”罚以150万元，这在法律规定的文义上来看，已是对某店的最轻处罚。

上述罚款合计151万元，相较销售金额975元，处罚成本与违法收益在一般人的常识上严重失衡。但仅论1万元商标罚款与违法行为的销售金额975元相比是否过罚不相当，则较难判断：一是因为《商标法》第六十条规定违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款，1万元的商标罚款离法定行政处罚幅度的顶格相差较远；二是因为《陕西省新闻出版局（版权局）行政处罚自由裁量基准（试行）》也只规定违法经营额不足1万元的，可以处以5万元以下的罚款，1万元的商标罚款离裁量基准处罚幅度的顶格也相差较远；三是因为1万元的罚款相较当时社会经济环境、一般店铺经营状况而言，也难谓不可接受。基于对行政机关首次判断权的尊重，人民法院不宜变更商标处罚决定中的罚款数额。

如果说1万元商标罚款与违法行为的销售金额975元相比，较难判断是否过罚不相当。那么，150万元药品罚款与违法行为的销售金额975元相比，确实在一般人的常识上，就让人感到过罚严重失衡。不过，《商标法》保护的法益是商标经济利益与公平竞争秩序，因此，直接比较商标违法数额与罚款数额尚且可行。而《药品管理法》保护的法益是公众健康与药品管理秩序，违法数额仅体现了违法行为侵害公众健康与药品管理秩序的一个方面，绝不能仅以药品违法数额与罚款数额的单纯比较确定是否过罚相当。现已经查明药品未被服用，某店也就没有对公众健康造成危害后果，该因素应当被纳入利益衡量的范围。

依照2021年《行政处罚法》第三十三条第一款：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”的规定，某店未经许可销售药品的行为，似乎应当不予行政处罚，人民法院也应当以“适用法律、法规错误”为由，撤销药品罚款这一行政行为。但是，本案违法行为与行政处罚决定均发生在2021年《行政处罚法》施行（2021年7月15日）之前，前述规定无法适用于本案。不过，2017年《行政处罚法》第二十七条第二款亦有实质上相同的规定，并不妨碍人民法院对药品罚款判决撤销。

《药品管理法》保护的法益是公众健康与药品管理秩序，在公众健康这一法益层面，药品未被服用确实属于没有造成危害后果的情形。但是，在药品管理秩序这一法益层面，假冒药品流入市场本身即对公众健康造成危险，且已损害了消费者对药品销售市场的信任，已经扰乱了药品监管秩序。因此，某店未经许可销售药品的行为，性质上就不属于“轻微”违法行为，只不过危害后果是轻微的。2017年《行政处罚法》第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的”，故对药品违法行为应当从轻或者减轻行政处罚。

考虑到本案销售金额仅为975元，且危害后果轻微，某店也积极配合调查、退款，主动消除违法行为危害后果，即使在维护公众健康、药品管理秩序的职责要求之下，行政机关从严处罚并无当，但亦应考虑2017年《行政处罚法》第五条规定的“处罚与教育相结合”原则，在从轻处罚与减轻处罚之中，选择减轻处罚。减轻处罚是在法定处罚幅度最低限以下处罚，突破“货值金额十五倍”这一处罚下限也就理所当然。依照《行政诉讼法》第七十七条第一款：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”的规定，人民法院当然可以撤销该复议决定，并变更行政处罚决定中的罚款数额。

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