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最高人民法院

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“行政审判讲堂”2025年

第四期答疑

编者按  

4月29日，最高人民法院举办2025年第四期“行政审判讲堂”（总第十四期），在答疑环节，针对通过法答网提出的三个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。

答疑实录  

问题一：行政机关对行政行为自我纠正方式的合法性应如何审查？（提问人：安徽省高级人民法院行政庭王春玲）

答疑意见：

我们认为，行政机关采用确认无效、撤销、改变或者确认违法等方式对行政行为自我纠正时，除了应当依照法定权限和正当程序外，还需要考虑行政行为的类型、违法情形、效力等因素，平衡相对人利益、社会公共利益与利害关系人合法权益。

第一，行政行为的类型。行政行为可以分为授益行为、负担行为及复效行为。对于授益行为，比如颁发经营许可证、发放养老金等，自我纠正可能导致相对人既得利益的收回，如果相对人具有值得保护的信赖利益，行政机关一般不得采用确认无效或者撤销的纠正方式，除非不确认无效或者撤销会损害社会公共利益；对于负担行为，行政机关可以依据法定事由采用确认无效或者撤销的纠正方式，但亦要以不损害社会公共利益为限；对于复效行为（同时包含授益和负担内容），行政机关应当在全面衡量相对人利益、社会公共利益和利害关系人合法权益的基础上选择纠正方式。

第二，行政行为的违法情形。根据《行政诉讼法》第70、74、75、76、77条规定，行政行为的违法情形决定了自我纠正的方式：一是重大明显违法的，应确认无效；二是轻微程序违法但不影响相对人实体权益的，可以进行补正，如申请手续不全、缺盖章材料等情形；三是一般违法情形，可以采用改变违法行政行为内容的方式治愈违法性。四是从维护行政效率和效益考虑，在行政行为的违法性足以影响到实质处理结果，且上述三种方式均不能处理时，才宜采用撤销的纠正方式。

第三，行政行为的效力。行政行为产生不可逆的法律效力时，行政机关一般不得采用确认无效或者撤销的方式纠正。如离婚登记行为，对双方当事人人身关系产生的法律效力影响始终处于面向未来的存续状态，并可能不断生成各种涉及婚姻家庭财产等法律关系。此时否定离婚登记行为的效力，不利于维护现实的法律秩序和社会公共利益，故通常认为婚姻关系经离婚登记予以解除后便具有不可逆转性。因此，对该行为宜采用确认违法并采用补救措施的方式纠正。

问题二：跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为应如何适用法律？（提问人：福建省高级人民法院行政庭张含月）

答疑意见：

我们认为，对于跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为，原则上应当适用新法规定；即使违法行为的名称、构成要件、情节以及量罚已经变化的，亦应当适用新法规定。

第一，继续、连续违法行为通常按一行为处理。继续违法行为，违法故意是一个、行为也是一个持续的过程，如违法建设行为，应按照一个违法行为进行处罚。连续违法行为，包含了数个独立的违法行为，本质上构成数个违法行为，但在基于同一的或者概括的违法故意，违法性质相同，并且违法行为之间具有连续性的情形下，如多次出售假药、劣药的，通常将其拟制为一个违法行为处理，不仅可以简化行政程序，还能够体现对这种具有连续性违法行为的整体评价，实现过罚相当。

第二，违法行为有继续、连续状态的，其行为终了之日是行为发生之日。根据《行政处罚法》第36条第2款规定，对于有继续或者连续状态的违法行为，以违法行为终了之日作为其行为发生之日。故对于跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为，原则上应当适用新法规定。且该适用法律规则与“从旧兼从轻”原则并不冲突。“从旧兼从轻”原则的法理基础是，原则上以行为发生时的法律来约束当事人，即以法不溯及既往为原则，以有利溯及为例外。也就是说，违法行为发生于旧法施行期间的，适用“从旧兼从轻”原则；而继续、连续违法行为发生于新法施行期间，故原则上应适用新法规定。

第三，实践中，对继续、连续违法行为，新法比旧法所规定的构成要件和情节较为严格，或者法定量罚较重的，应结合案件具体情况，在作出处罚时应当酌情从轻，体现过罚相当的原则。

问题三：针对同一事项作出的两份鉴定意见，均符合形式要求但结论不同的情形下，应如何判断其证据效力？（提问人：广西壮族自治区崇左市中级人民法院行政庭张敏）

答疑意见：

实践中，部分法院简单将鉴定意见视为科学判断或者专门性知识，完全不作审查即认可其证据效力。特别是，对于同一事项有两份鉴定意见，经审查均符合形式要求但结论不同的，就会出现采信哪份鉴定意见的疑问。我们认为，鉴定意见系《行政诉讼法》第33条规定的证据，人民法院应对其真实性、合法性、关联性进行审查核实，进而对证据效力作出判断。

第一，对鉴定意见依据的鉴定材料应当进行质证。鉴定意见依据的鉴定材料与案件情况不符的，其鉴定结论不得作为定案的依据。诉讼程序中委托鉴定的，根据《行政诉讼法》第101条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第34条第1款，参照《司法鉴定程序通则》第12条第1款规定，人民法院应当组织当事人对鉴定材料进行质证，未经质证的材料，不得作为鉴定的根据。委托人应对鉴定材料的真实性、合法性负责。行政程序中委托鉴定的，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第14条规定，鉴定结论应当载明向鉴定部门提交的相关材料。当事人对该相关材料有异议的，人民法院亦应组织质证。比如，为评估涉案房屋的重置价，行政程序和诉讼程序委托鉴定时提供了不同的房屋施工、测绘图纸，人民法院应当组织各方当事人对相关材料进行质证并对真实性、合法性作出认定，方能对评估报告的证据效力作出判断和处理。

第二，必要时可通知鉴定人、专业人员出庭接受询问。鉴定意见涉及的专业性强，对于鉴定使用的科学技术手段、获得鉴定结论的分析过程等事项的合法性，审查书面报告难以作出判断等情形下，可经当事人申请或法庭通知鉴定人出庭作出说明；还可以通过不同鉴定结论的鉴定人围绕争议问题相互发问、给予相应解释等方式，帮助法庭作出判断。必要时，法庭还可以邀请专业人员对鉴定意见发表意见，并可以对鉴定人进行询问，帮助法庭进一步作出判断。

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