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律道说法

政府会议纪要是否可以作为民事合同据以确定相关当事人之间的权利义务关系？

（最高人民法院第二巡回法庭2021年第17次法官会议纪要）

【基本案情】

甲公司与某市政府签订协议，约定为该市全部加油站建立某种控制系统，避免加油时加油站以次充好、跑冒滴漏。系统建好后，由市政府通过颁发文件收取行政事业费方式给予甲公司回报。因为政策调整，国家不允许收取此类费用，甲公司难以收回预期回报，多次与市政府协商。后市政府召集相关职能部门讨论，就如何弥补甲公司的付出并给予适当利润问题进行了决议，并明确了具体承担支付款项的相关部门，会后出具了会议纪要，甲公司参与了该次会议的磋商并同意纪要内容。

【法律问题】

甲公司是否可依据该会议纪要请求市政府支付相关费用，即该案中的会议纪要是否可以作为民事合同据以确定当事人之间的权利义务关系？

【不同观点】

甲说：否定说

政府会议纪要不具有可诉性，如果后续有具体的行政行为，可以起诉后续的具体行为；如果该会议纪要并未向当事人送达，则其性质只能是内部文件，虽然甲公司参与其中，但也仅是为政府决策提供参考，如果仅以其参加了会议就认定会议纪要作为民事合同，将在行政协议和民事合同之间的适用上产生争议。从维护甲公司权益的角度来讲，甲公司可以起诉要求按照行政协议的情形来支付相应的费用。

乙说：肯定说

本案中的会议纪要涉及甲公司的损失弥补问题。该纪要虽然作为政府内部文件的形式出现，但是其中涉及的平等民事主体就合同标的和履行方式等内容达成一致的意见，可以认定为民事合同。甲公司可以据此提起民事诉讼，请求政府作为合同一方当事人履行纪要确定的义务。

【法官会议意见】

采乙说

本案的核心争议点是该会议纪要的性质，即其是否可以作为民事合同据以确定当事人之间的权利义务关系。该会议由市政府组织相关职能部门参与，与甲公司就前期的收取费用的协议进行善后处理，对如何给予甲公司补偿达成意见，并形成会议纪要。该会议纪要具备民事合同的基本构成要素。首先，市政府属于《民法典》中的机关法人，其完全可以作为民事合同一方主体从事民事活动。其次，本案的会议纪要内容不涉及行政管理或公共服务，而是双方约定的民事权利义务。最后，本次会议纪要由甲公司与市政府作为平等主体进行磋商，具备作为合同基本内容的主体、标的、履行方式等三要素，并未体现行政法上的权利义务关系，故可以认定该会议纪要系民事合同，甲公司可依据该民事合同主张权利。

【意见阐释】

一、会议纪要作为合同的判断标准

会议纪要通常是记录会议或磋商谈判的过程和所达成的原则性意见，“一般是指政府或行政机关召开会议针对某项具体事务作出决定后，交由下级具体职能部门以该职能部门的名义遵照执行”（转引自戴文波：《会议纪要是否具有可诉性的界分》，载《人民司法》2020年第11期）。会议纪要是否可以被认定为合同，要看会议纪要是否包含合同的要素，包括合同主体、意思表示及具有可执行性等条件。《民法典》第四百六十四条第一款规定，合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。关于会议纪要的性质、效力和权利义务关系，要从其形式和内容进行分析，如符合《民法典》第四百六十四条的规定，具备合同的基本特征，则应被认定为合同。会议纪要不能仅因为其名字就被视为政府内部文件而不被认定为合同。会议纪要是否具有合同效力取决于是否经双方当事人协商而意思表示一致，如果双方以会议纪要的形式，以平等主体身份对具体合作内容进行充分磋商，充分体现双方意思自治，且该内容是明确且可执行的，此种情况下，应当认为会议纪要具有合同效力，应当被作为合同看待。总之，对双方平等主体设立权利义务关系并达成合意的会议纪要是民事合同且具有法律效力。从这个意义上说，本案中的会议纪要即属于此种情形，应当被认定为民事合同。

二、行政协议与民事合同的联系与区别

行政协议本质上属于契约，与民事合同具有许多相同点，比如无论是行政协议还是民事合同，权利、义务都是两方或多方主体之间协商一致的，甚至有民法专家认为行政协议本身即是一种特殊的民事合同，只能受合同法等民事法律规范的调整。“行政合同究竟如何定义，其规范的对象是什么，恐怕仍是个有待讨论的问题，即便存在行政合同，也要有合同法调整。”（转引自王利明：《合同的概念与合同法的规范对象》，载《法学前沿》编辑委员会：《法学前沿》第2辑，法律出版社1998年版）但“在行政法学界，比较一致的观点是，行政协议（合同）与民事合同之间存在较大差别，只有区别对待，才有利于这两类合同纠纷的处理。特别是随着单方行政向契约化行政的转变，难以为私法原理和规范所调整的行政合同在行政管理中的实际应用已是不争的事实”（转引自中国法学会行政法学会：《建议把行政合同列入合同法》，载《法学研究动态》第7期；应松年：《行政合同不可忽视》，载《法制日报》1997年6月9日，第1版）。

普遍认为，关于二者区别，主要表现为以下六点：第一，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议；而民事合同是平等主体的自然人、法人、非法人组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。第二，行政协议可以约定管辖，不能约定仲裁；而民事合同既可以约定管辖，也可以约定仲裁。第三，行政协议签订的一方必然是行政主体，民事合同无此要求。第四，行政协议双方当事人的法律地位并不完全平等，且行政主体享有行政优益权；而民事合同双方地位平等。第五，行政协议无效的情形指《行政诉讼法》上规定的“重大且明显违法情形”，也可以适用民事法律规范确认行政协议无效，其可撤销情形也适用民事法律规范关于可撤销情形的规定。而民事合同无效及可撤销的情形则由《民法典》等民事法律规范进行规定。第六，法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。而审理民事合同案件，则只能适用民事法律规范。

简言之，行政协议与民事合同最主要的区别在于是否具有行政法上的权利义务关系，即主要区别是客体而非主体，是内容而非名称，是实质而非外观，具体可从三个方面判断：（1）是否具有行使行政职权、履行行政职责的内容；（2）是否为实现公共利益或行政管理的目标；（3）行政机关依据协议约定或法律规定是否享有单方解除、变更协议等行政优益权。也有说法认为，可以从主体要素即一方当事人是否必须为行政机关；目的要素即是否是为了实现行政管理或公共服务的目标；内容要素即协议内容是否必须具有行政法上的权利义务关系等方面来区分行政协议与民事合同。

具体到案涉争议，甲公司与某市政府签订的最初协议，约定为该市全部加油站建立某种控制系统，避免加油时加油站以次充好、跑冒滴漏，并约定在系统建好后，由政府通过颁发文件收取行政事业费方式给予甲公司回报。该协议是市政府为了规范加油问题，实现行政管理的目标，而与甲公司签订的具有行政法上权利义务关系的协议，是较为典型的行政协议。而在该行政协议履行过程中因为政策调整，国家不允许收取此类费用，导致该协议无法履行。在此情况下，甲公司与政府协商解决协议无法履行的善后问题，由政府召集相关职能部门讨论，就如何弥补甲公司的损失并给予适当利润问题进行了决议，并明确具体承担支付款项的相关部门，会后出具了会议纪要。据此判断，该会议纪要更多体现的是平等主体之间就前一行政协议无法履行而就善后问题达成的合意，且该合意具有可执行内容，并未体现行政管理或公共服务的色彩。该协议已具备构成民事合同基本内容的主体、标的、履行方式三要素。也就是说，本案中，行政机关与相对人签订会议纪要的目的是实现民事权利需求，并非为实现公共利益或行政管理目标，会议纪要不涉及行政机关的行政管理职责，也没有关于行政机关享有优益权的内容，就会议纪要的内容而言，应被认定为平等主体之间签订的民事合同。因此，甲公司为维护其合法权益，有权提起民事诉讼请求法院判决政府一方履行会议纪要确定的义务。

三、民事合同当事人不能行使行政协议中的行政优益权

行政优益权是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格，包括行政优先权和行政收益权。我国现行立法虽未对行政优益权的概念作出明确界定，但一般认为，行政法上的优益权体现在行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，如依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利以及制裁权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》以司法解释的方式在第十六条第一款规定了在行政协议中行政优益权的内容。该条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。从该条规定来看，行政优益权在行政协议中的典型体现为法律规范赋予行政机关出于公共利益的原因，有突破合同约定、单方变更、解除协议的权力。且该权力的行使不需要征得协议相对人的同意而可以单方径行行使。这与民事合同注重尊重契约、合同自由等精神是不同的。当然，行政优益权的行使必须符合严格的条件，即“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，变更也要符合比例原则并应当对相对人因此造成的损失依法或者依约给予相应补偿，以防止在行政协议中对行政优益权的滥用。政府一方行使行政优益权后，协议相对人仍有权通过提起诉讼的方式寻求救济。

民事合同的变更主要表现在《民法典》第五百四十三条规定的当事人协商一致，可以变更合同。当然，双方协商变更不能损害国家利益和社会公共利益。其他方式的变更还包括依法律规定并通过法院的判决或者仲裁机构的裁决进行变更，这主要包括出现法定事由情形下的变更，如《民法典》第五百三十三条规定的出现情势变更的情形。所以，在民事合同中，一般而言，未经双方协商同意的单方面变更是无效的，这也是防止合同一方当事人擅自或者任意变更合同，滥用合同自由，破坏合同约束力。显然，这与行政协议中行政优益权的单方变更是不同的。

具体到案涉争议，甲公司与某市政府签订的最初协议，约定为该市全部加油站建立某种控制系统，避免加油站以次充好、跑冒滴漏，并约定在系统建好后，由政府通过颁发文件收取行政事业费方式给予甲公司回报。而在该行政协议履行过程中因为政策调整，国家不允许收取此类费用，导致协议无法履行。此时，鉴于该协议是行政协议，市政府有权行使行政优益权解除该协议。而在解除该协议后，甲公司与政府协商解决协议善后问题，并就如何弥补甲公司的损失及给予适当利润问题形成的会议纪要，如前文所述，属于民事合同，甲公司与市政府均无权单方变更会议纪要的内容。当然，对于后一纪要的性质属性，也有观点认为符合行政协议的特征，比如在行政协议因公共利益行使行政优益权单方对协议进行变更，之后再对相对人的善后损失补偿进行约定也较为常见，故本会议纪要存在行政协议与民事合同的竞合，也有一定道理。然而在涉案民事争议中，并不能轻易否定相关会议纪要为民事合同的结论。

【法条链接】

《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行）（节录）

第九十七条  有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

第四百六十四条  合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。

婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定；没有规定的，可以根据其性质参照适用本编规定。

第五百零九条  当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。

第五百三十三条  合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

第五百四十三条  当事人协商一致，可以变更合同。

第五百四十四条  当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行 法释〔2019〕17号）（节录）

第一条　行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

第十六条　在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

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