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01裁判要点
- 限期拆除决定不属于行政处罚，因此不应当适用行政处罚法关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。
- 一事不再罚是指行政主体对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次以上同类的行政处罚。大连市林业局曾以当事人擅自改变林地用途，违反森林法的相关规定给予其行政处罚。旅顺执法局以当事人未取得规划许可，违反城乡规划法的规定对其作出限期拆除决定，两个行政主体依据不同的法律法规作出不同性质的行政行为，并不适用“一事不再罚”的原则。
02裁判文书
辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽02行终335号
上诉人（原审原告）吴善平。被上诉人（原审被告）大连市旅顺口区城市管理行政执法局。被上诉人（原审被告）大连市旅顺口区人民政府。上诉人吴善平与被上诉人大连市旅顺口区城市管理行政执法局（以下简称旅顺执法局）、被上诉人大连市旅顺口区人民政府（以下简称旅顺区政府）行政强制决定、行政复议一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2016）辽0212行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，2015年9月18日，被告旅顺执法局以原告所建的残疾人康复中心项目未取得规划许可涉嫌违法为由，予以立案查处。同年9月21日，被告向原告下达了《调查通知书》；同年10月16日进行了现场勘查、制作了询问笔录，原告不能提供相关部门的规划审批手续，执法人员现场进行了拍照取证；并于同年10月17日向原告下达了《违章通知书》。2015年10月26日，被告向原告作出旅执限拆决字〔2015〕0004号《责令限期拆除决定书》并送达给原告，原告不服，于2015年12月22日向被告旅顺区政府申请行政复议。旅顺区政府受理原告的申请后，向旅顺口区规划局发出《行政复议委托调查函》，对原告所建建筑物占地是否属于规划区及原告是否办理过建设项目规划审批手续情况予以核实；2016年1月19日，旅顺口区规划局给被告作出回复，其内容为：“申请人吴善平在旅顺口区水师营街道寺沟村建设的建筑物所占用地属于规划区，未向我局申报办理过建设项目规划审批手续。”并同时提供了《大连市总体规划旅顺城市片区三单元控制性规划（局部）》和《大连市城市总体规划（2013–2020）》；2016年1月13日，被告向大连市林业局发出《行政复议调卷函》，要求协助提供2009年6月5日对吴善平下达的林业行政处罚卷宗复印件；2016年2月17日，被告作出旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》并送达给原告。原告对上述《责令限期拆除决定书》和《行政复议决定书》不服，提起诉讼。另查，2009年5月12日，大连市林业局对原告吴善平占用公益林建设残疾人康复中心项目进行立案查处，并于2009年6月5日作出大林罚书字〔2009〕第001号《林业行政处罚决定书》，处罚决定内容如下：“限2009年8月31日前恢复林地原状，并处罚款人民币玖万玖仟元整。”该行政处罚决定书送达原告后，原告交纳了罚款，但并未将林地恢复原状。原审法院判决认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《国务院法制办公室关于在辽宁省大连市开展城市综合执法试点工作的复函》（国法函〔1999〕97号）、《辽宁省人民政府法制办公室关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法〔1999〕10号）、大连市人民政府颁布的《大连市城市管理综合执法规定》以及大连市机构编制委员会《关于成立大连市旅顺口区城市管理综合执法局的批复》（大编发〔2000〕39号）的规定，旅顺执法局具有对未取得建设工程规划许可的违法建筑物作出限期拆除决定的主体资格和职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证，责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。案涉由原告建设的建筑面积共计2358.6平方米的六处建筑物，虽其自称于2006年开始建设，但至被告旅顺执法局作出被诉《责令限期拆除决定书》时，仍未取得建设工程规划许可证，被告依据上述法律规定作出被诉《责令限期拆除决定书》并无不当；原告认为被告作出的《责令限期拆除决定书》属于行政处罚，该行政行为超过处罚时效的主张缺乏法律依据。大连市林业局对原告作出的《林业行政处罚决定书》与被告旅顺执法局作出的《责令限期拆除决定书》，是不同机关依据不同法律规范作出的不同种类的行政行为，且被告作出的《责令限期拆除决定书》无罚款内容，没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的法律禁止性规定；原告关于被告的行政行为违反了“一事不再罚”行政处罚原则的主张无事实和法律依据。被告旅顺执法局作出《责令限期拆除决定书》履行了立案、调查、询问、送达等程序，程序合法。综上，被告旅顺口区行政执法局作出的《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告旅顺区政府作出的行政复议决定，履行了受理、调查、审查和经机关负责人同意后作出决定等程序，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告吴善平的诉讼请求。吴善平上诉称，1.案涉标的物建设在天然林的林地上，该地段不属于被上诉人执法局的执法范围。被上诉人旅顺执法局对上诉人进行处罚属于超越职权。2.大连市林业局曾于2009年6月5日对上诉人的案涉标的物作出了限期恢复林地原状并处罚款人民币99000元的行政处罚。被上诉人旅顺执法局又于2015年10月26日责令上诉人限期拆除案涉标的，两者属于同种类型的行政处罚，违反了一事不再罚的原则。被上诉人的处罚超过处罚时效。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，违法行为从发生之日起2年内未被发现的，不再给予处罚。上诉人的建筑物是2006年建的，旅顺执法局于2015年对上诉人进行处罚，已超过2年的时效，请求撤销原审判决，撤销旅顺执法局作出的责令限期拆除决定，撤销旅顺区政府的行政复议决定。旅顺执法局答辩称，案涉区域已纳入城市规划区，旅顺执法局对违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为具有执法权。上诉人违反城市规划的规定，未经审批违法建设，应当予以限期拆除。一事不再罚是指行政主体对当事人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次以上同类的行政处罚。上诉人毁林占用林地违法建筑的行为违反森林法、土地管理法、城乡规划法等系列法律法规，具有行政处罚法的行政机关可以依据不同的法律法规分别对当事人作出行政行为。大连市林业局是依据《中华人民共和国森林法》的规定对上诉人作出行政处罚，本案旅顺执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人作出限期拆除决定，是行政强制行为，不是行政处罚，不违反一事不再罚的原则。被上诉人作出的行政强制行为认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。旅顺区政府答辩称，限期拆除是行政强制措施，不是行政处罚，执法局在适用法律和认定事实上都是正确的。区政府的复议程序合法，应该予以维持。本院确认的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《国务院法制办公室关于在辽宁省大连市开展城市综合执法试点工作的复函》《辽宁省人民政府法制办公室关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》《大连市城市管理综合执法规定》以及《大连市机构编制委员会关于成立大连市旅顺口区城市管理综合执法局的批复》的规定，旅顺执法局的主要职责包括行使规划和建设用地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和市容标准的违法建筑物、构筑物或设施。现被上诉人提交的证据证明案涉建筑物所在的区域已划入城市规划区，故旅顺执法局具有对未取得建设工程规划许可的违法建筑物作出限期拆除决定的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。上诉人吴善平建设的六处建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了上述法律规定。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上诉人未经许可实施了违法建设行为，至旅顺执法局检查时，上诉人始终未取得建设工程规划许可证，其对此亦予以认可，故旅顺执法局依据上述规定，对其作出《责令限期拆除决定书》符合法律规定。关于上诉人认为行政处罚超期及“一事不再罚”问题，限期拆除决定不属于行政处罚，因此不应当适用行政处罚法关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。“一事不再罚”是指行政主体对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次以上同类的行政处罚。大连市林业局曾以上诉人吴善平擅自改变林地用途，违反森林法的相关规定给予其行政处罚。本案中，旅顺执法局以上诉人吴善平未取得规划许可，违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定对其作出限期拆除决定，两个行政主体依据不同的法律法规作出不同性质的行政行为，并不适用“一事不再罚”的原则，也没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的法律禁止性规定。旅顺执法局作出的《责令限期拆除决定书》履行了立案、调查、询问、送达等法定程序，程序合法。旅顺区政府作出的行政复议决定，履行了受理、调查、审查和经机关负责人同意后作出决定等程序，程序合法。综上，旅顺执法局作出的《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。旅顺区政府作出的复议决定程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴善平负担。本判决为终审判决。
审 判 长 王少琨审 判 员 王艳波代理审判员 马小红二〇一七年一月十三日书 记 员 周 丹
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