来源
案例来源：（中国裁判文书网）《王晓梅、贵州省贵阳市修文县龙场街道中山居民委员会等民间借贷纠纷其他民事民事裁定书》，案号：（2021）最高法民申1874号。
裁判要点：用集体财产提供担保，也是对集体财产的处分行为，根据《村委会组织法》第24条规定，应当经村民会议讨论决定或由村民会议授权村民代表会议讨论决定后方可办理；未经村民会议授权，村民代表会议擅自讨论决定用集体财产为他人借款提供抵押担保，据此签订的担保合同应认定无效。
相关法条《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日修正）
第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
延伸阅读
1.将集体土地对外出租，系涉及村民利益的事项，未经村民会议讨论决定，违反了《村民委员会组织法》的规定，应认定无效。
观点来源：《文柏池、东莞大宁永盛制衣有限公司与增城市新塘镇久裕村民委员会、增城市新塘镇久裕村经济联合社土地租赁合同纠纷申请再审民事裁定书》，案号：(2015)民申字第759号]。
2.未经村民会议讨论决定，处分集体集体经济组织重大财产，违反了《村民委员会组织法》的相关规定，应认定无效。
观点来源：《夏和碧、习水县民化乡丰光村柏香树村民组确认合同无效纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》，案号：（2018）最高法民申2753号
3.转让集体所有的房产，系涉及村民利益的事项，未经村民会议讨论决定，违反了《村民委员会组织法》的相关规定，应认定无效。
观点来源：《李明金与会东县会东镇杉松村村民委员会农村房屋买卖合同纠纷申请再审民事裁定书》，案号：（2014）民申字第1765号。
4.未经村民会议讨论决定，合同约定由村委会承担连带责任，违反了《村民委员会组织法》的相关规定，应认定无效。
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中华人民共和国最高人民法院民 事 裁 定 书（2021）最高法民申1874号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：王晓梅，基本信息略。再审申请人（一审被告、二审上诉人）：贵州省贵阳市修文县龙场街道中山居民委员会（原修文县龙场镇城北村村民委员会），住所地略。法定代表人：宋银华，该居委会主任。委托诉讼代理人：略。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：喻刚祥，基本信息略。
再审申请人王晓梅、贵州省贵阳市修文县龙场街道中山居民委员会（以下简称中山居委会）因与被申请人喻刚祥民间借贷纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2019）黔民终779号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
再审申请人王晓梅申请再审称，一、本案二审判决认定事实不清。二审法院在认定是否采信《村民自治章程》时，片面要求王晓梅提交原件，而无视下列客观事实：一是本案系发回重审案件，在原一审，即（2016）黔01民初36号案件审理过程中，王晓梅提供了《村民自治章程》的原件，并当庭进行了核对，该章程上有中山居委会的前身修文县龙场镇城北村村民委员会（以下简称城北村委会）的盖章，且时任村委会负责人邓华平当庭认可该章程的真实性。二是贵州省贵阳市白云区人民法院（2018）黔0113行初122号行政判决认定该章程已经修文县龙场镇社会事务办公室备案，贵州省贵阳市中级人民法院亦维持该判决。可见，城北村委员召开村民代表会议是取得村民会议授权的，王晓梅有充分理由说明村民代表会议可以对案涉抵押担保事项作出决议。由于多次开庭，王晓梅忘记在哪次质证过程中未收回原件，导致原件遗失。二审法院无视上述事实，属于认定事实不清。二、本案二审判决认定《抵押担保合同》无效属于认定事实不清、适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，案涉房产已在不动产管理部门办理了抵押登记，属于行政机关依法作出的具体行政行为，未经法定程序撤销前，抵押是有效的。案涉房产的抵押登记行为已经生效的行政判决确定合法有效，抵押担保行为有效。民事判决只能依据行政判决的结果作出，而无权直接认定行政行为无效。其次，中山居委会作为担保人，为本案借款提供的抵押担保财产不属于法律禁止的范围。中山居委会并不否认《借款合同》《抵押担保合同》的真实性，其作为担保主体，用其所有房产作为担保财产不属于《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）规定的禁止范围。再次，村民会议及村民代表会议均属于集体内部议事机制，其决议是否符合法定或约定程序系其内部权利义务和责任的划分，而非判断其对外签订合同效力的依据。王晓梅与中山居委会依据其村民代表会议的决议所签订的《抵押担保合同》效力不因其内部是否经过村民会议通过而受影响，不应依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）来认定其效力。如中山居委会认为村民代表会议超越权限或以其他违法方式损害集体利益，可以依法通过其他途径行使权利，但不能就此否定《抵押担保合同》的效力。王晓梅系善意相对人，《抵押担保合同》合法有效。最后，本案担保事项经村民代表会议决议，王晓梅已尽到合理的形式审查义务。虽然村集体财产的处分属村民会议讨论决定事项，但村民代表会议并非不具有讨论决定权。案涉抵押担保事项经由城北村村民代表会议讨论决定，参会代表均在《修文县龙场镇城北村村民代表会议决议》上签字按手印，确认并同意为本案借款提供担保，且在召开村民代表会议时，并无村民代表就会议讨论事项是否已获得村民会议授权提出异议。同时，本案借款发生时，喻刚祥为该村村委会主任，基于对村民代表会议的认可，以及对喻刚祥身份的信任，王晓梅有充分理由相信该村村民代表会议有权或已经授权讨论并决议案涉担保事项。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第二百条第二项规定，请求撤销二审判决，改判驳回中山居委员会在本案二审中的所有上诉请求，维持一审判决。
再审申请人中山居委会申请再审称,一、本案二审判决认定《抵押担保合同》无效，但却认定中山居委会有过错，向王晓梅承担对喻刚祥不能清偿部分的二分之一的责任，显属错误。只有依法代表（代理）法人进行民事活动的自然人的行为，才对法人产生法律后果；有权代表（代理）法人的自然人，他们在代表（代理）法人进行民事活动中有过错，才能由法人承担过错民事责任。如果自然人本身就不具有代表（代理）法人的权利，自然人的过错只能由其自己承担，与法人无关。二审判决认定《抵押担保合同》无效的原因系村民代表会议未经村民会议授权，因此，导致该合同无效的责任应当是在决议上签字的村民代表和王晓梅，而非中山居委会。二、本案二审判决认定事实不清，村民代表签字决议向王晓梅借款的是中山居委会，不是喻刚祥。首先，2014年6月13日，村民代表会议先后作出了两份《村民代表会议决议》（以下简称《前6.13决议》《后6.13决议》），《前6.13决议》是中山居委会用自己的房产为自己向王晓梅借款提供担保，《后6.13决议》是中山居委会用自己的房产为喻刚祥向王晓梅借款提供担保。一审判决认定两个决议均是中山居委会用自己的房产为喻刚祥向王晓梅借款提供担保。中山居委会二审上诉理由之一，就是认为本案应当以《前6.13决议》为依据，认定村民代表会议决议的是中山居委会用自己的房产为自己向王晓梅借款提供担保。《后6.13决议》是喻刚祥与王晓梅恶意串通欺骗村民代表签订的，因此，基于该决议产生的《抵押担保合同》无效。其次，《前6.13决议》中并未写明谁是借款人，但从文章和语法上理解，借款人应当是城北村，这个决议是代表现场所签。《后6.13决议》是在散会后，喻刚祥的儿子在代表回家的途中分别单独让代表签的字。在庭审中，三位证人均证明喻刚祥让代表签第二份决议的理由是会场上只签了一份，但需要两份，对此喻刚祥亦认可。但王晓梅称《前6.13决议》是发言记录，《后6.13决议》才是会议作出的决议，显然不符合逻辑。一审判决认定借款人为喻刚祥，是因为有一份时任城北村文书许邦林书写的6月13日会议记录内容与《后6.13决议》完全一致。但是，已查明许邦林在会场上并未在《会议记录簿》上做会议记录，《会议记录簿》上6月13日的记录是在会后喻刚祥将《后6.13决议》交给许邦林，由其照抄下来的。对此，在一审庭审过程中，喻刚祥予以认可，王晓梅亦未否认。再次，一审判决以2014年1月22日的《村民代表会议决议》作为认定喻刚祥向王晓梅借款，城北村提供担保的间接证据。但从该决议的内容来看，只能理解为城北村以自己的房产作抵押，向银行或个人借款，无论如何也得不出是由城北村为喻刚祥的借款提供担保。最后，二审判决仅以2014年6月13日通过的《村民代表会议决议》未经村民会议授权违反民主议事程序为由，认定《抵押担保合同》无效，但未正确认定《前6.13决议》《后6.13决议》中借款主体的不同，特别是忽略了《后6.13决议》是因为王晓梅和时任城北村法定代表人喻刚祥利用职务之便，恶意串通欺骗村民代表签订而无效的事实。二审判决认定：“中山居委会主张2014年6月13日形成的第二个村民代表会议决议系喻刚祥和王晓梅采取欺骗的手段骗取村民代表签名，但其未提供证据证明”属于事实认定错误。三、本案二审判决适用法律错误。由于二审判决事实认定错误，在没有证据证明中山居委会对《抵押担保合同》无效有过错的情况下，即依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第七条规定判决中山居委会向王晓梅承担二分之一的赔偿责任，属于适用法律错误。综上，依据《民事诉讼法》第二百条第二项、第六项之规定，请求撤销本案二审判决，驳回王晓梅对中山居委会提出的诉讼请求。
中山居委会针对王晓梅再审申请答辩称，一、王晓梅在数次开庭时均未提交《村民自治章程》原件，其一直提交的都是没有公章亦没有经办人签名，仅有手写注明“与原件一致”的复印件。王晓梅称该复印件系龙场镇社会事务办负责人提供的，但龙场镇社会事务办出具的证明，已证明该办并无中山居委会备案的《村民自治章程》。行政判决只是确认行政机关进行抵押登记的行政行为有效，并未确认《村民自治章程》的真实性及效力。二、王晓梅与喻刚祥恶意串通，王晓梅身为律师，不可能是善意相对人。三、《抵押担保合同》未经村民会议通过或授权，本案担保的事项未经村民会议决议，违反《村委会组织法》的民主原则，应为无效。四、行政判决只是确认行政机关办理抵押担保登记的行政行为有效，并不能成为认定《抵押担保合同》有效的依据。五、其他答辩意见与再审申请理由相同。
王晓梅针对中山居委会的再审申请所作的答辩与其再审申请理由相同。
本院经审查认为,本案系民事申请再审案件，应当围绕当事人主张的再审申请事由是否成立进行审查。因此，本案的争议焦点为：一、《抵押担保合同》的效力；二、中山居委会应当承担何种责任。
一、关于《抵押担保合同》的效力问题
《村委会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。……”用集体财产提供担保，也是对集体财产的处分，根据该条规定应当经村民会议讨论决定或是村民会议授权村民代表会议讨论决定方可办理。本案中，王晓梅提供了《村民自治章程》用以证明村民代表会议已经村民会议授权可以讨论决定案涉担保事项，且称该章程已经龙场镇社会事务办备案。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”根据该条规定，只有村民会议才可以制定和修改村民自治章程。本案中，根据查明的事实，王晓梅提供的《村民自治章程》中载明：“经城北村2014年1月25日村民代表会议通过”。因此，即便《村民自治章程》真实存在，且已在龙场镇社会事务办备案，但因该章程的制定不符合法律规定，亦不可采信。综上，由于城北村村民代表会议未经城北村村民会议授权，即讨论决定用集体的财产为他人借款提供抵押担保，故根据村民代表会议决议所签订的《抵押担保合同》无效。综上，二审判决认定《抵押担保合同》无效并无不当。
二、中山居委会应当承担何种责任
《担保法》第五条第二款规定：“担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。”首先，本案中，根据查明的事实，2014年6月13日当天，城北村村民代表会议先后作出了两份决议。从两份决议的内容上看，前一份决议表述为“向王晓梅个人抵押担保借款500万元”，后一份决议表述为“向王晓梅个人为喻刚祥和山泰房地产公司抵押担保借款500万元”。两份决议内容并不矛盾，亦未有一份决议否定或替代另一份决议的表述。从两份决议的形式上看，两份决议上均有村民代表签字捺印，中山居委会未提供证据证明在后一份决议上签字捺印的村民代表受到王晓梅和喻刚祥的欺骗。因此，中山居委会提出两份决议意思表示相互矛盾，后一份决议不是村民代表会议的真实意思表示的主张缺乏事实依据。
由于中山居委会未经村民会议讨论决定即签订《抵押担保合同》，致使该合同被确认无效，作为担保人的中山居委会有过错，理应承担相应的过错责任。中山居委会提出应当由村民代表承担责任的主张，缺乏法律依据。本案中，根据查明的事实，王晓梅全程参与村民代表会议，在法律有明文规定的情况下其未审查村民代表会议就表决事项是否有合法授权，即依据村民代表会议的决议与中山居委会签订《抵押担保合同》。因此，王晓梅未尽到合理的审慎义务，作为债权人其亦存在过错，理应承担相应的过错责任。因债权人和担保人均有过错，二审判决确认作为担保人的中山居委会对债务人不能清偿的部分向债权人王晓梅承担二分之一的赔偿责任，并无不当。
综上，王晓梅的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项规定的情形，中山居委会的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回王晓梅、贵州省贵阳市修文县龙场街道中山居民委员会的再审申请。
审 判 长 孙建国审 判 员 张爱珍审 判 员 孙晓光二〇二一年五月二十六日法官助理 董 宁书 记 员 黄 敏
本文观点
根据《民法典》规定，导致民事法律行为无效的情形通常有下列四种：行为人与相对人以虚假的意思表示实施（第146条）；违反法律、行政法规的强制性规定（第153条）；违背公序良俗（第153条）；行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益（第154条）。其中，违反法律、行政法规的强制性规定中，又分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，违反后者应认定无效。
对于《村民委员会组织法》的相关规定（包括但不限于第24条），究竟是规范性强制性规定，还是效力性强制性规定，目前并无明确的法律依据，但是，从最高法院上述5个裁判观点可以看出，凡是应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项，如未经村民会议议定程序，一般应认定无效。即根据最高法院裁判观点，可倾向性认为，凡涉及村民补贴、村集体收益的使用、公益事业、土地承包、集体经济项目的立项承包、宅基地的使用、征地补偿费的使用分配、处分村集体财产等与村民重大利益有关的应当由村民会议讨论决定的事项，可按效力性强制性规定对待，未经村民会议议定程序可认定无效。
特别注意《村民委员会组织法》第24条第9项的规定，即“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，根据该规定，凡是村民会议认为涉及村民利益的事项均应由村民会议或其授权的村民代表会议讨论决定，否则无效。根据该规定，“涉及村民利益的其他事项”均可由村民会议讨论决定。
有鉴于此，建议在实践中，凡涉及上述与村民利益相关的事项，均应主动要求村集体经济组织（村委会）提供经村民会议讨论或其授权村民代表会议讨论决定的书面文件，并对该文件的真实性、完整性、合法性做适时、审慎审查，以确保己方所签合同关于前述事项的约定合法、有效。
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