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违规低于评估价转让国有资产是否损害国家利益而无效?作
阅读提示：本案例系最高人民法院第二巡回法庭发布的关于公正审理跨省重大民商事和行政案件典型案例之一，阐释了国有资产与国家资产或者社会公共利益的关系问题，具有重要的指导意义。
裁判要旨
一、低于评估价转让国有资产并不导致合同无效，国有资产利益亦不等同于国家利益。二、《国有资产评估管理办法施行细则》关于国有资产管理部门确认的评估价值应作为转让底价等规定属于管理性强制性规定，不宜适用《合同法》第五十二条第五项认定合同无效。三、具备独立法人资格的事业单位具有相应的民事权利能力和民事行为能力，不宜将事业单位管理的国有资产利益等同于《合同法》第五十二条所称的国家利益或者社会公共利益。（根据2020年5月新颁布的《中华人民共和国民法典》，《合同法》第五十二条已经被《中华人民共和国民法典》第一编第六章第三节民事法律行为的效力规则所取代，此外根据《中华人民共和国民法典》第132条的规定，民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。）
案情简介
一、2002年7月，东北石油大学与深圳新世纪公司签订《买卖意向书》，约定东北石油大学将安达校区土地使用权和地上建筑物所有权（评估价值7764万元）转让给深圳新世纪公司。
二、2003年2月，双方签订《置换协议》，约定由深圳新世纪公司出资6500万元在东北石油大学新校区承建体育馆等工程，东北石油大学安达校区资产在该工程竣工验收后归深圳新世纪公司所有。
三、2003年3月，双方签订《补充协议》，约定深圳新世纪公司总出资9500万元，6500万元作为东北石油大学新校区体育馆等建设投资，3000万元作为土地房产等税费，办理过户手续前，深圳新世纪公司须将承建体育馆等工程的部分款项（2000万元）出具承兑汇票给东北石油大学质押。
四、双方办理了房屋产权转移登记手续，深圳新世纪公司缴纳了3000万元土地出让金，向东北石油大学出具了2000万元的承兑汇票（已被东北石油大学贴现），但未实施承建行为。
五、2006年6月，东北石油大学与深圳新世纪公司签订《会议纪要》，约定：体育馆工程改由东北石油大学自行建设，原用于工程建设的6500万元资金分两步支付，第一步4000万元，依照工程进度支付，第二步2500万元，深圳新世纪公司在双方后续合作开发工程项目盈利中优先支付。若东北石油大学提供不了后续项目，深圳新世纪公司付清4000万元后，视为协议执行完毕。
六、东北石油大学向黑龙江高院提起诉讼，请求深圳新世纪公司向东北石油大学支付剩余转让价款4500万元及利息。黑龙江高院认为，《会议纪要》中关于2500万元转让款须以东北石油大学提供后续合作项目为前提条件的约定，变相降低了资产处置的交易价格，损害社会公共利益，应认定无效。遂判决支持深圳新世纪公司的诉求。
七、深圳新世纪公司不服，上诉至最高法院。最高法院认为，《会议纪要》有效，改判深圳新世纪公司向东北石油大学支付转让价款2000万元及利息。
实务经验总结
北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。前事不忘、后事之师。作为战斗在第一线的律师，本书作者给读者提出如下建议：1. 持有国有资产的单位转让国有资产应在事前多做功夫，按程序进行，合理确定转让价格，签订合同后再反悔的，较难获得支持。2. 主张适用《合同法》第五十二条第四项的规定认定合同无效，须证明合同约定存在损害社会公共利益的事实；主张适用该条第五项的规定认定合同无效，须证明合同约定违反了法律、行政法规的效力性强制性规定。而持有国有资产的单位以低于评估价值的价格或者附支付条件转让国有资产，并不属于上述两种情形，不会影响合同效力。
（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）
相关法律规定
根据2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》，上述《合同法》自《中华人民共和国民法典》生效之日起废止，上述条文已经修改为：
《中华人民共和国民法典》第一百三十二条 民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。
第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（一）》第四条 合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。
《全国法院民商事审判工作会议纪要（法〔2019〕254号）》30.[强制性规定的识别]合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。31.[违反规章的合同效力]违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。
《国有资产评估管理办法施行细则》第三十三条第二款 经国有资产管理行政主管部门确认的资产评估价值，作为资产经营和产权变动的底价或作价的依据。
法院判决
以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：关于案涉《会议纪要》的效力问题，原审法院认为，《会议纪要》中约定深圳新世纪公司附条件支付2500万元，因违反有关事业单位国有资产评估、处置的规定，损害社会公共利益而无效，其余部分有效；深圳新世纪公司上诉认为，《会议纪要》约定其取得案涉资产的对价与《买卖意向书》《置换协议》《补充协议》没有实质变化，应全部有效；东北石油大学则认为，《会议纪要》中附条件的资金支付约定，因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。本院认为，案涉《会议纪要》系双方当事人对《置换协议》《补充协议》的履行作出的调整，其主要内容是对当事人双方具体权利义务的重新设定，且双方当事人已签字盖章达成一致，因此，《会议纪要》具有合同的性质。根据《最高人民法院关于适用〈合同法〉若干问题的解释（一）》第四条的规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”我国现行法律、行政法规并无有关学校国有资产处置的效力性强制性规范，《国有资产评估管理办法施行细则》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》、《黑龙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》等文件均非全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，不能作为认定合同无效的依据，且《国有资产评估管理办法施行细则》关于国有资产管理部门确认的评估价值应作为资产转让底价等规定应属于管理性强制性规定，不宜结合《合同法》第五十二条第五项适用，因此不能据此认定案涉《会议纪要》中附条件支付转让款的约定无效，东北石油大学关于该约定因违反法律、行政法规的强制性规定而无效的理由不能成立。关于《会议纪要》中附条件支付转让款的约定是否损害社会公共利益的问题。社会公共利益一般是指关系到全体社会成员或者社会不特定多数人的利益，主要包括社会公共秩序以及社会善良风俗等。本案中，东北石油大学处分的其安达校区固定资产，虽属国有资产和社会公共教育资源，但该资产的转让系东北石油大学与深圳新世纪公司作为平等的民事主体在平等协商的基础上自愿进行的有偿转让。就东北石油大学处分案涉资产本身而言，并没有损害全体社会成员或者社会不特定多数人的利益，也没有证据证明案涉资产的处分损害了东北石油大学的正常教学管理秩序或者学生正常接受学校教育的权利，案涉资产的处分既未损害社会公共秩序，也未损害社会的善良风俗。就案涉资产的转让价格而言，东北石油大学安达校区固定资产作为市场经济商业交易活动中的交易标的物，其价格受到市场行情、开发利用价值以及当事人自身原因等多种因素的影响。本案中，深圳新世纪公司为促成交易的完成，支付了3000万元的土地出让金，而东北石油大学并未为深圳新世纪公司履行《置换协议》《补充协议》提供必要的条件，《置换协议》《补充协议》未能履行的原因不在深圳新世纪公司一方。虽然《补充协议》约定深圳新世纪公司的合同义务是出资6500万元建设东北石油大学新校区体育馆等工程，但是《补充协议》同时约定检验深圳新世纪公司履行合同的标准是是否保证东北石油大学得到价值6500万元的体育馆等建筑，《补充协议》的约定含有东北石油大学为深圳新世纪公司提供建设项目机会的义务。由于《置换协议》《补充协议》未能履行，当事人双方通过签订《会议纪要》的形式最终确定了深圳新世纪公司获得案涉资产的对价，即深圳新世纪公司在已经支付3000万元土地出让金的基础上，分两步支付6500万元，其中4000万元根据东北石油大学的工程进度分期拨付到位，2500万元在双方后续合作开发工程项目盈利中优先支付。深圳新世纪公司获得案涉资产的最终对价，是在当事人双方前期合同履行情况的基础上通过平等协商确定的，并无证据证明《会议纪要》的约定造成了国有资产流失。况且，2500万元支付条件为双方后续合作开发工程项目盈利，条件是否成就首先取决于东北石油大学而不是深圳新世纪公司。即便《会议纪要》约定的该条件未成就，2500万元无需支付，也未损害全体社会成员或者社会不特定多数人的利益。东北石油大学系具备独立法人资格的事业单位，具有相应的民事权利能力和民事行为能力，不宜将东北石油大学管理的国有资产利益等同于《合同法》第五十二条所称的国家利益或者社会公共利益。原审法院依据《合同法》第五十二条第四项的规定，认为《会议纪要》的约定损害了社会公共利益，并进而认定《会议纪要》的该部分约定无效，适用法律错误。
案件来源
东北石油大学与深圳市新世纪投资发展有限公司合同纠纷二审民事判决书，[最高人民法院（2015）最高法民二终字第129号]。
延伸阅读关于国有资产转让未经评估是否影响合同效力的问题，司法实践中裁判规则尚不统一：一、认定合同有效的判例案例1：武汉银城实业发展总公司、中国农业银行股份有限公司湖北省分行营业部与湖北信联实业发展有限公司国有土地使用权转让合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申876号]认为，“银城公司在原审中即主张其与信联公司2006年3月17日签订的《协议书》无效，理由是该《协议书》违反了国务院《企业国有资产监督管理条例》第三条、国务院《国有资产评估管理办法》第三条、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》和《湖北省企业国有产权交易操作规则》的相关规定，转让作为国有资产的土地使用权时没有报上级主管部门批准，没有进行评估，也没有在规定场所交易，所以应当适用《合同法》第五十二条第五项的规定认定《协议书》无效。但按照《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定，而上述行政和地方法规，均属管理性规定。原判决据此没有认定《协议书》无效，不存在适用法律错误的问题。”案例2：四川省聚丰房地产开发有限责任公司与达州广播电视大学合资、合作开发房地产合同纠纷案[最高人民法院（2013）最高法民一终字第18号] 认为，“本案中，电大财校主张合同无效的理由是《合作开发协议书》违反了《国有资产评估管理办法》第三条第(一)项、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条第二项的规定，但《国有资产评估管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《事业单位国有资产管理暂行办法》系行政规章，而《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条为法律、行政法规中的管理性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据。”案例3：深圳土畜产茶叶进出口有限公司与广东地产公司、深圳长江兴业发展有限公司建设用地使用权转让合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2014)最高法民申字第304号] 认为，“土畜产公司主张《合作成立项目公司协议书》违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，应当无效。关于强制性规定问题，本院《关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，《合同法》第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。而《国有资产评估管理办法》第三条规范的是国有资产占有单位处置国有资产的行为，属于管理性强制性规定，不能据此确认合同的效力。鉴此，土畜产公司主张《合作成立项目公司协议书》无效于法无据，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。”案例4：山西能源产业集团煤炭有限公司与山西嘉鑫煤化工科技有限公司项目转让合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）最高法民申字第2036号] 认为，“《国有资产评估管理办法》第3条关于国有资产在转让前应当进行评估的规定属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定。违反上述规定并不必然导致合同无效。况且，对拟转让的国有资产进行评估应当是出让人煤炭公司的法定义务。现煤炭公司以自己没有履行法定义务为由主张合同无效，意图独占土地升值的利益，有违诚实信用原则，本院不予支持。再次，《国有资产评估管理办法》第3条的立法目的是为了保护国有资产，避免国有资产因低价转让而流失。但这并不等于在流通领域特别是市场主体间就财产流转发生争议时，要对占有、使用、经营国有资产的民事主体给予特殊保护。因为，平等保护所有民事主体的合法权益，是我国一切民事法律共同确认的基本原则。如果在民事司法中支持转让国有资产的民事主体事后以财产未经评估，可能造成国有资产流失为由请求认定合同无效的主张，则不仅会影响正常的市场流转秩序，也不利于国有企业以平等的市场主体身份参与市场竞争。综合上述分析，煤炭公司以本案国有资产未经评估，违反了法律和行政法规强制性规定为由申请再审不能成立。”案例5：罗玉香与日本株式会社辽宁实业公司、辽宁海普拉管业有限公司、辽宁工程机械（集团）有限公司案外人执行异议纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）最高法民申字第2119号] 认为，“有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。《国有资产评估管理办法》第三条规定：国有资产占有单位转让资产的，应当进行资产评估。可见，进行资产评估是国有资产占有单位的义务，而不是受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让合同，更没有规定未经评估、转让合同无效。第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。规定国有资产转让须经评估，目的是防止恶意低价转让国有资产，以保护国有资产。但是，未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。资产未经评估转让的，国有资产管理机构有权责令国有资产占有单位改正，依法追认转让行为。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让合同无效，当事人（包括受让人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，这同样能达到保护国有资产的目的。本案中，辽工集团将涉案房地产转让给辽实公司，实际上是用来抵偿债务，目的是履行生效判决。转让资产虽未经评估，违反了行政法规的管理性强制性规定，但无证据证明辽工集团和辽实公司恶意串通，低价转让国有资产，损害国家利益。因此，二审判决认定转让合同有效是正确的。罗玉香主张转让无效的理由不成立。”案例6：中国华电集团财务有限公司与天津国恒铁路控股股份有限公司股权转让纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2015）最高法民申字第715号] 认为，“关于二审判决适用法律是否错误问题，华电财务公司主张2006年10月8日，华电财务公司向国恒公司转让股权时，其股东包括中国华电集团公司等11家公司。根据出资来源，华电财务公司属二级国有控股企业。本院认为，首先，案涉《股权转让及保证协议》第四条声明与保证4.1（2）载明，甲方（华电财务公司）已经获得签署本协议以及履行本协议项下责任所必需的授权和批准；其次，华电财务公司即使作为国有控股企业，向华商基金公司投资3400万元，取得华商基金公司34％的股权涉及国有资产，但《企业国有产权转让管理暂行办法》、《国有资产评估管理办法》等法律、法规并未作出企业国有资产转让未经评估则行为无效的强制性规定。《国有资产评估管理办法实施细则》第十条规定：‘对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。’但该细则系部门规章。依照《合同法》第五十二条第（五）项之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，案涉股权转让未经评估并未违反法律、行政法规的强制性规定。华电财务公司主张其向国恒公司转让华商基金公司34％股权的行为违反行政法规及部门规章，双方签订的《股权转让与保证协议》无效的再审申请理由不能成立。”二、认定合同无效的判例案例7：东风汽车贸易公司、内蒙古汽车修造厂与内蒙古环成汽车技术有限公司、内蒙古物资集团有限责任公司、赫连佳新、梁秋玲及第三人内蒙古东风汽车销售技术服务联合公司侵权纠纷再审案[最高人民法院(2014)最高法民申字第304号] 认为，“《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。原判决根据该规定认定本案所涉房地产转让合同无效正确，不违反合同法第五十二条的规定。担保法没有对企业处置国有资产需经的程序作出规定，原判决依据《国有资产评估管理办法》的有关规定认定本案所涉房地产转让合同无效，不违反担保法。申请再审人受让本案所涉房地产违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，亦不能受到物权法的保护。”
案例8：上海浦润装潢有限公司与上海市纺织原料公司、上海纺织控股（集团）公司、利格有限公司承租人优先购买权纠纷民事裁定书[最高人民法院（2013）最高法民申字第1301号] 认为，“本案系争房屋系国有资产，依据国务院1991年颁布的《国有资产评估管理办法》第三条、第九条、第十二条以及国务院国有资产监督管理委员会、财政部于2003年联合颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》的相关规定，签订转让国有资产合同应履行必备的法定前置程序。原审判决据此认定《协议书》无效并无不当。”
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